海洋行政执法中的相关问题与对策分析

作者:沈海星  来源:中国海洋报   发布时间:2017-12-01 09:00:44   [打印本页] [关闭窗口]

  近年来,随着海峡西岸经济区、江苏沿海开发以及山东半岛蓝色经济区陆续获国务院批准,沿海各地海洋开发进程不断加快,海洋行政执法实践中出现了一些新情况、新问题,给海洋行政执法工作带来了一定的困惑。这些困惑如果不能得到切实有效的解决,势必给今后海洋行政主管部门严格、公正、规范执法带来较大的不确定性。为此,笔者例举当前海洋行政执法过程中存在的相关问题,并提出解决相关问题的对策分析。

  困惑之一:海洋功能区划与海洋开发的关系

  海洋功能区划是《海域使用管理法》确立的3项基本制度之一,是海洋管理的基础。作为海洋行政主管部门,审批项目用海必须以海洋功能区划为依据,经审批的海洋功能区划必须严格执行,修改已批准的海洋功能区划必须经过法定程序,凡不符合海洋功能区划的,不得批准项目用海。然而,在现实中这一规定却没有得到较好的落实。项目不按照海洋功能区划设计,反而是根据项目需要来调整海洋功能区划。往往是许多不符合海洋功能区划的项目正在实施,新一轮海洋功能区划又正在修编之中,陷入了区划跟着项目跑,项目领着区划变的怪圈。

  困惑之二:海洋开发与海洋生态环境保护的关系

  随着海洋开发活动不断深入,海洋环境污染也随之而来。高投入、高排放、高能耗的开发利用模式(诸如养殖用海、航道疏浚、陆源排污等)使得海洋开发活动在快速发展的同时,也造成海洋生态环境受损。海洋开发原本是为了促进经济社会发展,实现人与环境和谐共生。现实中之所以产生重开发、轻保护现象,一方面固然和海洋行政主管部门查处和打击力度有关,另一方面从各级政府和用海主体来说,没有摆正海洋开发和生态环境保护的关系,急于向海要地、向海要钱,使“既要金山银山,又要绿水青山”的口号流于形式。

  困惑之三:行政执法目的与政府意图的矛盾

  行政机关通过自己的执法行为,将法律运用于社会生产和生活中,减少直至杜绝违法行为,在全社会形成良好的法律秩序,这就是行政执法的目的。随着海洋开发如火如荼地进行,地方各级政府在发展战略、开发建设、资源配置等方面起着主导作用,一切海洋开发利用活动都围绕政府的发展战略展开。各级海洋行政主管部门作为各级政府的工作部门,接受各级政府的领导开展行政执法工作。基于此,在实践中往往会出现一对矛盾:一方面行政机关要依法履行监督检查职责,确保法律法规落到实处。这里必然涉及查处海洋开发中的违法行为;另一方面各级政府又要加大开发建设力度,确保各类海洋工程建设项目以“时不我待”的态势快速推进,客观上需要海洋行政主管部门在个别环节上(如用海审批、环保措施)予以放行。两个矛盾叠加后,各种海洋违法行为便应运而生。且不查则已,查之则被视为阻碍经济发展,使海洋行政主管部门陷入两难境地。

  困惑之四:行政处罚目的与立法目的的矛盾

  法律只有得到有效贯彻实施,各类违法行为才能得到遏止,法律的权威才能得到彰显。从执法实践来看,仅就《海域使用管理法》而言,依据海域使用金征收标准,对未经批准或者骗取批准进行围填海活动的罚金,动辄成百上千万元,收缴甚至强制执行难度太大。恢复海域原状无参照以及验收标准,况且有些用海项目根本就无法恢复。因此,海洋行政主管部门对有些案件的处理就陷于两难:法律有明确规定的必须执行,但难以执行到位,有悖于《海域使用管理法》的立法目的;不依法查处,又使法律失去严肃性。

  困惑之五:资源保护与市场需求的矛盾

  这一矛盾集中体现在海砂开采管理工作中。海砂开采属于国家严格控制的审批项目,其目的是为了保护海砂这一稀缺的、不可再生的海洋资源。根据《全国海洋功能区划》,全国沿海绝大部分地区为海砂禁采区。以连云港市为例,根据《江苏省海洋功能区划》,全市沿海均为海砂禁采区。各级海洋行政主管部门及其所属的海监机构,积极依法开展打击非法采砂活动,取得了一定成效。然而随着港口建设的发展,海砂的需求量日益加大,非法采砂屡禁不止,形成了一面严厉打击,一面顶风作案的局面。因此,如何对采砂活动进行科学管理,既依法打击非法采砂活动,又促进海砂资源开发利用秩序好转,成为急需解决的现实问题。

  针对以上困惑,提出以下解决对策:

  一是严格规范海洋功能区划的编制和修改。严格执行《海洋功能区划管理规定》,规范海洋功能区划的编制、修改程序。特别是要提高海洋功能区划的科学性和前瞻性。编制海洋功能区划时,应当采取向社会公示、征询意见等方式,充分听取用海单位和社会公众的意见。修改海洋功能区划时,也应当向社会公示,广泛征求意见。总的目的是既有利于保持海洋功能区划的稳定性,又能保证海洋功能区划适应变化的需要。各级海洋行政主管部门应当加强对海洋功能区划实施情况的监督,依法纠正和查处各种违反海洋功能区划的用海行为。此外还应多层次、多渠道、有针对性地做好海洋功能区划的宣传和培训工作,提高社会公众维护海洋开发利用秩序的自觉性。

  二是制定海洋开发和生态环境相互协调的发展规划。强调加强基础科研,严格行政执法,强化保护区的建设和管理。特别是加强海洋生态环境的修复,保障海洋经济可持续发展。按照预防为主、防治结合、谁污染谁治理的原则,从海洋环境监测、污染源控制等方面入手,标本兼治,切实做好海洋生态环境保护工作。通过制定该规划并付诸实施,使海洋开发步入以海洋生态环境促进海洋经济发展、以海洋经济发展带动海洋生态环境保护的健康发展之路。

  三是建立海洋行政执法沟通协调机制。要规范海洋开发秩序,将海洋开发纳入法制化、科学化轨道,单凭一个部门的力量是不够的,需要同社会执法环境相互结合。首先要积极向各级党委、政府宣传自身职能,争取领导对海洋行政执法工作的理解和支持。其次,应切实加强同边防、海警、渔政、海事等相关执法部门的协调和配合,共同筑牢打击海洋违法行为的高压线。最后,积极向用海单位和业主宣传海洋政策法规,扩大社会影响,从而增强全社会的海洋国土意识和海洋环保意识。

  四是增强海域使用行政处罚的可操作性。对未经批准占用海域的,恢复海域原状难度太大,可以设置责令限期补办申请审批手续、责令退还非法占用的海域和补缴海域使用金等形式。至于罚款,不应与海域使用金挂钩。海域使用金反映的是国家出让海域使用权应该获得的收益,而破坏海域使用管理秩序的社会危害性与非法占用海域期间该海域应当缴纳的海域使用金之间没有多少联系。建议确定罚款的上、下两个固定值限额为宜。同时,对某些违法行为造成的后果特别严重又难以补救,单靠行政法律责任又难以惩处和禁止这类行为,建议设置刑事责任。

  五是将海洋矿产资源保护利用和管理纳入规范化轨道。对海洋矿产资源的储量及开采条件进行论证,对于资源分布广、储量高、便于集中管理的海域,可以进行采矿权有偿转让。对于资源分散、储量不高、不便于集中开发的海域,要落实监管责任,强化资源管理。结合资源特性、分布特点、储量规模和市场需求,科学制定资源保护与利用短期和中长期规划。健全完善海洋矿产资源保护与利用的管理体系,建立健全工作机构,统一协调组织海洋矿产资源规划、采集、储存、销售和运输等工作,确保海洋矿产资源得到有序开发和科学利用。

  六是深化和调整扩大内需政策。2008年全球金融危机爆发后,国家海洋局及时出台了《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务保障工作的通知》(又称“海十条”),旨在提高行政管理效能和审批效率,保障国家重大建设项目的用海需要,最大限度地为经济平稳较快发展提供服务保障。从实践看,随着扩大内需政策的落实,沿海开发日渐升温,各类海洋工程等用海项目纷纷上马,分散、粗放开发利用海域的弊端不断显现,特别是在海域使用、海洋环境保护方面带来了一些负面效应,制约了海洋经济持续、快速、健康发展。任何政策都不是一成不变的,政策着力点应当随着经济形势的变化而变化。笔者认为,为适应当前的海洋开发现状,对扩大内需政策应进行调整和深化,实行从适度宽松到相对宽松的过渡,彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型海洋开发方式。

  七是适当理顺海监机构的管理体制。从目前管理体制来看,地方各级海监机构除业务上受上级海监机构指导,经费开支、人事录用、干部任免和纪律处分等都受制于同级政府和海洋行政主管部门,海监机构开展执法业务工作必须以服从、配合地方政府的行政工作为前提,这影响了执法工作的开展。建议参照广东省的做法,对县级以上海监机构实行双重领导机制。由国家海洋局和中组部下文,明确县级以上海监机构负责人的任免必须征求其上一级海监机构的意见。同时严格规范海监人员轮岗、借用行为,保持一线执法力量的稳定。

  海洋行政执法是海洋行政管理的重要组成部分。海洋行政主管部门及其所属的海监机构依法查处各类海洋违法行为,是保障国家海洋法律法规顺利实施,推动和促进海洋行政管理有效开展的重要手段。在执法实践中遇到问题和困惑是难免的。我们应当不断总结经验教训,坚持与时俱进,执法为民,努力加强执法能力建设,正确处理好经济开发同生态建设与环境保护的关系,以实现经济、社会、人口、资源和环境的持续协调全面发展。