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地方立法:重要的是质量提升

时间:2016-11-30 09:19:18    来源:中国海洋报    作者:戴红春 花秀艳

  核心阅读

  2015年,新修订的《立法法》实施。在这一大的法律背景下,原本没有立法权的设区市的地方立法不断涌现。全国人大及其常委会制定颁布的法律需经过立项、调研、起草、论证、提请审议、颁布等程序,一项法律的出台可能会经历少则一年,多则三四年甚至更长时间。地方性法规在地方政府管辖领域内可称之为“小法律”,但很多地方性法规的出台并没有得到应有的重视和履行相应的程序。据笔者所知,有的刚被赋予立法权的地方,在人员立法素质没有跟上的情况下,不到半年时间内即通过了几部地方性法规。这种快节奏、高频率、低质量地出台地方性法规存在着危险因子,不利于法制的稳定和谐发展,也不利于地方性法规的施行。
 
  转变观念  提升立法的“质”
  《立法法》未修改之前,在市级,只有较大的市才有地方立法权,很多地方为了获得地方立法权而申请为“较大的市”(注:法律概念,非省会地级市一旦获得“较大的市”地位,就拥有了立法权)做了不懈努力。在《立法法》修改后,截至2016年1月31日,新赋予地方立法权的271个设区的市、自治州、不设区的地级市中,已有209个被确定可以开始制定地方性法规,而且有众多的地方性法规相继出台。因此,地方对地方性法规的立法权限的获得和使用是高度重视的。但是这种高度重视有时更多的是落在享有权力和行使权力的“量”上,而对于权力的“质”的行使并未得到足够重视。立法的“质”,更多的体现在“良法”之治。如果地方忽略“良法”之治,将会导致恶法之治、民众的不服从、社会法治秩序紊乱等现象。
  因此,笔者建议地方不仅要注重立法权力行使的“量”,更要提升地方立法的“质”。
  一是应从确定立法项目上抓质量。地方立法项目,一定要突出地方特色。地方特色是地方立法的灵魂和生命,是衡量地方性法规质量的重要标准之一。
  二是从起草环节上抓质量。为充分利用社会立法资源,解决立法过程中的一些专业性、技术性问题,可以根据需要设立地方立法咨询专家库,人大也可以提前介入,及时掌握进展情况和草案中涉及的重大问题,认真研究审议意见和社会各方面意见,推动草案不断完善。
  三是从民主立法上抓质量。民主立法是广泛集中民情、民意和民智的基本途径,是提高地方立法质量的一个关键环节。要不断扩大公众对立法的有序参与,积极推进民主立法、科学立法。
  遵循国家政策  提高立法人员素质
  新《立法法》修改实施后,对于设区的市行使地方立法权,应遵循“成熟一个、确定一个”的原则,既积极又稳妥,对于立法能力达不到要求、立法质量得不到保障的地方,不宜仓促立法。而当前的状况是,全国新确定209个设区的市获得地方立法权。这种高概率的获得地方立法权与立法能力的匹配,是需要慎重考虑的事情。
  据笔者了解,有些地方性法规的立法人员,并不具备相关的立法素质,有的甚至连基本的法律常识都不具备,如法律的适用规则、行政处罚的设置权限等。这种情况,可能对地方立法权产生严重侵害,而且还会导致“多米诺效应”。因此,提高立法人员的素质对于地方立法权的行使具有重要作用。
  笔者建议,依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善国家统一法律职业资格制度的实施意见》,国家统一法律职业资格考试适用于专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。国家鼓励从事法律法规起草的立法工作者参加国家统一法律职业资格考试,取得职业资格。地方可以在坚持“老人老办法、新人新办法”的基础上,调配具有法律职业资格的人员参与立法工作,也可以出台相关政策鼓励立法工作者参与职业资格考试。
  加强立法培训。在《立法法》修改之前,地方立法权仅属于省级人大及其常委会、较大的市和经国务院批准的市,绝大部分设区的市并没有足够的立法经验,甚至连立法的人员都没有。因此,在当前的背景下,应该通过专业的培训弥补先前的不足。当然,新从事立法工作的人员也应加强自我学习,既要学习立法的基本理论知识,也要学习立法的程序、实操。
  善借“外脑”的力量助力立法。地方立法,不仅要从自身出发,更应该善借专家、学者等“外脑”的力量,发挥专家、学者在立法方面的特长,为地方立法提供专业支持。
  秉持程序理念  履行地方立法程序
  西方法谚:“正义不仅要实现,而且应当以看得见的方式实现”。“看得见的方式”即是指程序。在我国法制史上,程序和实体之间的关系演变过程,大体是由长期的重实体轻程序、短期的重程序轻实体逐步过渡到实体与程序并重。程序不仅保证实体目标能正确、顺利的实施,而且通过程序,还能保证实体目标的正确作成。《立法法》第77条对地方性法规的立法程序规定得比较原则,赋予了本级人民代表大会根据地方组织法以及《立法法》的相关规定对本级地方性法规的制定程序进行规定的权力。虽然《立法法》的规定比较原则,但是地方性法规的制定大体上要经历立项、起草、审查、决定、公布等程序。目前,我国一些地方性法规的出台,在程序方面明显出现了不足,如前期的调研论证不充分,起草阶段未广泛征求意见,或者征求的意见未充分采纳,程序的不当,也会导致实体的不公正。
  笔者建议,设区的市在地方立法过程中,应秉持程序正义理念,并履行好地方立法程序。
  在立项阶段,要把握好地方立法的立项范围和地方立法的原则,要加大立项论证的力度,建立健全公民参与立项的机制。
  在起草准备阶段,起草部门应当在收集好相关法律依据的基础上,充分做好所涉问题的调研、论证,为以后立法环节的开展提供基础。
  开门立法,扩大公民对立法的有序参与。可以采取以下措施:确立立法计划预告制度,直接听取基层群众意见制度,专家、学者论证制度,立法听证制度,书面征求社会各界意见的制度,重要立法经公众讨论的制度等。
  在审议阶段,要把握好审议的重点,如要坚持正确的立法指导思想,要把握好不抵触原则,要努力突出地方特色,要注意规范政府职责等。
  体现地方特色  禁止超越实体“红线”
  根据《宪法》第100条、《立法法》第72条的规定,制定地方性法规应当遵循两个原则。第一,根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则,也就是“体现地方特色”原则。地方立法,贵在有地方特色,地方立法的生命力全在于此。第二,不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则,即“不抵触原则”。反观我国当前有些地方,呈现一窝蜂的搞地方立法的现象,并未充分遵循“体现地方特色”原则;“不抵触”原则因其在学界和立法界并未得到充分的界定和量化,地方性立法时也容易导致立法的模糊。
  制定出地方性法规,要体现地方特色。在制定地方性法规的过程中,无论是制定执行性的地方性法规,还是在国家尚未立法而先行立法的情况下,都要注意结合本地方的具体情况和实际需要,有针对性地立法,避免在地方立法中贪大求全的倾向。
  只能由法律规定的事项,地方性法规不能涉及;法律、行政法规已经作出规定的,地方性法规不能与之相违背。
  有关政府职权的事项,主要表现在行政处罚、行政许可、行政强制措施和行政强制执行的设定权限上,要严格按照《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》的规定。如,地方性法规涉及行政处罚的,不能突破上位法的规定,法律行政法规对行政处罚已经作出规定的,地方性法规需要作出具体规定的,只能在法律、行政法规规定的行为、种类和幅度内作出规定。
 
  (作者单位:江苏省射阳县海洋与渔业局法制科)

 

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