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北极航行:需多维度分析法律对策

时间:2016-11-16 09:06:18    来源:中国海洋报    作者:白佳玉

  气候变暖和北极冰融促成了北极新航道的开通,丰富了地理大发现后形成的世界航运格局,为我国发展全球贸易、开发极北地区的海上运输带来机遇。但机会更垂青有准备的开拓者,我国利用北极新航道的同时,有必要从战略利益的维护出发,多维度分析必要的法律对策。
  1.参与北极事务应在国家海洋强国战略之下进行整体谋篇布局。
  海洋强国战略要求海洋事务的开展应在空间和时间层面统筹考虑。空间层面顾及国家管辖范围内和国家管辖范围外不同海域内事务开展的特点,时间层面注重国家不同时期政策安排的连贯性。
  我国参与的北极事务属于国家管辖范围外海域事务的开展,北极航运在内的北极事务有其区别于我国管辖范围内海域事务的特性,这主要由北冰洋存在公域的特点所决定。我国参与北极事务秉持尊重、合作、共赢的基本原则,在外交安排上要保证政策的连贯性。将北极事务的参与作为国家海洋强国战略的一部分,与“一带一路”倡议形成良性互动。同时,为保障我国参与北极事务可以常态化有序进行,有必要加强相关国际法律规则及国内法律规则的保障,通过法制的完善确保北极活动的安全。
  2.北方海航道及西北航道法律地位与航道所在水域法律地位系两个不同的法律问题,应区别对待。
  航道是否属于“用于国际航行的海峡”需同时满足地理标准与功能标准,但由于功能标准中对“用于”的解读存在差异,所以有关北方海航道和西北航道的法律地位亦存在争议。我国目前可以通过大规模的商船运输,促使北极航道逐渐满足“用于”船舶航行的功能标准,为我国日后利用航道埋下有益的伏笔。航道所在水域的法律地位主要取决于俄罗斯与加拿大划定领海基线的效力,我国利用北极航道的核心问题不在于对俄罗斯、加拿大两国领海基线效力的认定,而是通过商船航行的实践加大对北极航道的利用,使其航道属性满足“用于国际航行海峡”的要件。
  3.科考船穿越北极航道开展科学考察活动前有必要强调科学考察的目的。
  我国“雪龙”号极地考察船的登记船东为国家海洋局下属事业单位中国极地研究中心。其开展的科学考察活动属于公共服务活动,“雪龙”船在国家机构授权下穿越北极航道开展海洋科学考察活动可归于国家的行为,会产生禁止反言的法律后果。“雪龙”船穿越北方海航道过程中的付费行为属于对已获得服务的给付,而非源于北方海航道沿岸国的国内法规定。但为避免产生对北极航道沿岸国管控的默认,有必要通过外交照会或其他同等效力的官方文件说明航行的科学考察目的,因为以海洋科学考察为目的的研究活动不能成为对海洋环境任何部分或其资源的任何权利主张的法律依据。
  4.尊重以全人类共同利益维护为根本目标的北极航行国际法律规则,并建设性参与相关国际法律规则的构建。
  国际海事组织作为规范海上航行安全与环境安全的政府间国际组织,致力于推动无歧视航行规则和标准的制定。国际海事组织通过启动《国际防止船舶造成污染公约》《国际海上人命安全公约》《海员培训、发证和值班标准国际公约》的默认接受程序,推动《极地水域船舶航行安全规则》(简称《极地规则》)生效。《极地规则》具有《联合国海洋法公约》所指的“一般接受的国际规则和标准”的法律性质。我国有必要在《极地规则》的制定过程中积极参与,确保规则内容与全人类的共同利益,即航行自由相一致;在《极地规则》的实施过程中,充分发挥船旗国和港口国身份,强化《极地规则》的遵守;在《极地规则》适用监督过程中,呼吁其他船旗国、港口国和沿海国为避免不必要的法律冲突,将《极地规则》转化为国内法或完善原有立法,使其与《极地规则》的要求相统一。
  5.有必要批准《海事赔偿责任限制公约》1996年议定书,在保证我国船舶北极航行环境安全的同时保护我国海洋环境。
  我国船舶在北极航行,无论是货船或客船,均可能因碰撞冰川而发生溢油事故。因此,燃油污染防治是大规模船舶北极航行后尤其需要注意的环境治理问题。俄罗斯发布的北极战略显示其积极开发利用北方海航道的意愿,加之北方海航道的客观自然条件更有利于船舶的穿越,毗邻俄罗斯的北方海航道相比毗邻加拿大的西北航道更适合我国船舶的利用。俄罗斯系《海事赔偿责任限制公约》1996年议定书的缔约国,其已将该议定书的相关规定转化为国内法,有关油污责任限制额度的规定高于我国。根据属地原则,我国船舶在北方海航道所在水域发生的燃油污染需适用俄罗斯国内法。为避免我国船舶在北方海航道航行中因燃油溢出遭受高额索赔,而穿越北极航道后在我国管辖海域航行的船舶造成燃油污染时却无需赔付等额的赔偿,有必要考虑批准《海事赔偿责任限制公约》1996年议定书或相应修改我国已有法律法规,确保我国海域遭受燃油污染后得到充分赔偿。
  6.船舶在北极航行中订立的船舶保险合同需慎用保证条款。
  船舶在北极航行过程中,为分摊航行风险,需签订条款完备的船舶保险合同。但船舶保险合同中的保证条款却可能给保险人规避承保责任提供借口。面对北极航行的特殊自然风险,有必要重新考虑保证条款的内涵。英国2015年《保险法》已对其1906年《海上保险法》作出调整,间接认为保证条款有必要适用因果关系的要求。英国《保险法》的修改已发出保证条款重大改革的信号,但其有效实施还有赖于保险市场的反应与适用。在这过程中,保证条款之违反无需因果关系证明的特点依然存在。为发挥保险合同为船舶北极航行保驾护航的作用,被保险人需慎用保证条款,在保险合同中注明“续保条款”,若违反的保证可弥补,则恢复保证事项后继续维持保险合同的有效性。真正发挥保险业风险分摊的功能,提升北极利益攸关国利用北极航道的信心。
  7.通过多维度合作途径有效参与北极航道治理,积极参与北极航道治理的国际合作法律机制构建。
  我国积极实现北极权益的最有利途径即开展多维度的北极事务合作。在北极航道治理方面,我国应积极开展与北极航道沿岸国的合作,支持以国际海事组织为主的国际组织平台在北极治理中发挥关键作用,与其他北极航道利用的利益攸关国开展合作,实现由点到线,由线到面的全方位合作。北方海航道与西北航道所在的北极航道沿岸国专属经济区水域内的非经济性权利属于《联合国海洋法公约》中的剩余权利,维护航行与环境安全方面的权利属于这类剩余权利的范畴,由航道沿岸国与使用国共同享有。我国可根据剩余权利理论参与北方海航道与西北航道的治理,借鉴马六甲海峡等国际航行海峡治理模式,推动北极航道沿岸国与使用国之间的合作,在海上搜救和环境污染防治等方面建立有效的国际合作法律机制,通过制度、资金等公共品的提供参与北极航道的多元治理。
  8.加强与其他北极利益攸关国的合作,积极发挥港口国控制制度下的联合执法作用。
  我国在地缘位置上属于靠近北极的国家,但在现代国际法视阈中不能因地理位置的远近而获得优先的权利。我国利用北极航道的法律基础来源于《联合国海洋法公约》中对航行权的规定,我国可根据无害通过、过境通行及自由航行的航行权制度在北极地区不同性质的海域内确保航行利益的实现。我国可加强与其他有共同航行利益的北极利益攸关国合作,形成北极航运利益共同体。如中、日、韩同为有关港口国控制制度的东京谅解备忘录下的成员国,在目前缺少港口国控制北冰洋谅解备忘录的情形下,我国可根据东京谅解备忘录的软法性合作机制与日本和韩国联合执法,对不符合《极地规则》等“一般接受的国际规则和标准”的船舶进行检查,维护北极航行国际法律规则的有效实践,共同参与北极治理。(作者单位:中国海洋大学法政学院)

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