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加强海洋生态红线制度管控

时间:2016-11-09 09:20:10    来源:中国海洋报    作者:

  近日,中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,旨在加快推动生态红线制度落地。海洋作为蓝色国土空间,是实施生态红线管理的重要领域,相关制度已纳入新修改的《海洋环境保护法》。当前,各省海洋生态红线的划定工作正在抓紧推进,做好红线划定后的制度设计显得尤为迫切。
  海洋生态红线管控制度针对的问题
  “红线”概念源于城市规划领域,原指各种用地不可逾越的边界或禁止进入的范围,后逐步为资源环境领域所使用,衍生出耕地红线、水资源红线等相关概念。事实上,海洋生态保护的“红线”理念早在我国海洋管理的发展历程中萌芽并付诸行动,从最早以建立海洋自然保护区为主,到建立海洋特别保护区,再到提出海洋主体功能区规划,都具有“红线”特征。但是,这些具有“红线”属性的特殊区域,在实际管理中面临着不少问题:
  一是涵盖范围不全面。我国虽已建立一系列海洋保护区,但无论与《生物多样性公约》大会要求的各国应有效保护每类生态区至少10%的面积相比,还是与我国陆域自然保护区面积占国土面积比重已达到15%相比,海洋距离“应保尽保”的目标都还有较大差距。二是管控措施不一致。政出多门、九龙治海,导致海洋保护区域及其所联系的自然系统按条块分割管理,如自然保护区由环保部门主管,特别保护区由海洋部门主管,滨海湿地由林业部门主管,致使许多跨行政部门的海洋问题难以解决。三是实际执行不严格。一方面,受传统发展观、价值观、政绩观影响,地方政府对海洋多“重开发,轻保护”,保护区“规而不建,建而不管”现象突出;另一方面,某些保护政策未能与当地经济社会发展相融合,过于严格和死板的保护措施影响了当地居民收入和可持续发展,保护区管理难度反而增加。
  囿于管理机制和政策边界的局限性,现行各类海洋保护区的政策制度很难通过自我改良和相互融合在已有框架下解决上述问题,海洋生态红线由此应运而生。
  海洋生态红线管控制度的基本特征
  实施海洋生态红线管控制度,要树立底线思维和红线意识,确保红线一旦划定就成为不可逾越和更改的法定界限,其制度体系应突出下述基本特征:
  效力强制。在明确目标与指标的基础上实行最严格的红线管控和保护措施,既与现有保护管理政策相衔接,又创新改革管理手段与管理方法,以管理刚性约束体现政策权威性。这是海洋生态红线管控的首要特征和核心要义。
  协调可行。制度设计要立足我国海洋工作实际,与海洋环境管理体制及海洋环境执法能力相适应。既充分覆盖重要海洋生态功能区、敏感区及脆弱区,实现“应保尽保”,又要推动红线管控与经济社会发展相适应,预留必要的发展空间。
  差异设计。海洋国土空间具有多样性、多宜性和非均衡性特征,要根据海洋生态红线管控的不同区域、不同类型和要素特征,制定因地制宜、科学合理、针对性强的管控措施,实现政策设计分类、分区及分级,避免简单化、同一化管理。
  陆海统筹。海洋生态红线的保护对象虽在海洋,但其保护的缓冲范围可能延伸至陆域。同时,陆海具有天然的地理联系,对海洋生态红线区域施加的环境影响很大程度来源于陆域排污,因此海洋生态红线管理必须充分考虑相关陆域活动。
  海洋生态红线管控制度的初步设计
  第一,制定和分解约束性红线目标。在摸清海洋资源、环境、生态家底和管理现状的基础上,分别确定海洋资源利用上线目标、海洋环境质量底线目标、海洋生态保护边界。目标经批准实施后,原则上不得调整,确保严肃性,确保严格落地。
  第二,实施清单管理,严格红线准入。制定产业准入清单或禁入清单,一级管控区实行最严格的准入管理,严禁一切开发建设,二级管控区实行较为严格的准入管理,严禁有损主导生态功能的开发建设活动。在海域使用审批、环评审批、排污口设置等制度完善和实施过程中,强化细化海洋生态红线管控要求。
  第三,充分利用“多规合一”契机落实红线抓手。推进“多规合一”,既是中央全面深化改革的一项重要任务,也是国家“十三五”规划确定的具体工作。要以海洋“多规合一”为依托,固化生态红线在海洋功能区划、海岛保护规划及市县级海洋空间规划中的优先地位和底线控制能力,成为空间规划和审批的前置条件。
  第四,强化海洋生态红线监测监控。依托全球海洋立体观测网、“一站多能”升级改造等重点工程,实现对红线动态监测。建立海洋生态保护红线环境预警体系,除对短时期内周边突发性环境风险事件做出快速反应外,还应兼有长期趋势预警和智能决策功能,对海洋资源环境超载区域实行区域限批等限制性措施。
  第五,制定绩效考核办法,严格追究责任。建立以生态功能保护成效为导向的生态红线评估考核制度,针对不同保护类型制定差异化考核评价指标和考核制度。强化生态保护红线评估考核结果的应用,并与财政资金安排、生态补偿、党政领导干部政绩考核、生态环境损害责任追究、离任审计等制度挂钩。
  第六,建立健全海洋生态补偿制度。研究落实针对海洋生态红线的生态补偿制度,综合考虑生态红线重要性、面积、类型、位置及保护成效,设置补偿标准。通过财政补助、上下游补偿、园区合作等方式建立跨行政区的横向海洋生态补偿机制,形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的机制。


  (作者单位系国家海洋信息中心)

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