国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用国际研讨会专家观点集萃

作者:  来源:中国海洋报   发布时间:2018-10-24 09:57:05   [打印本页] [关闭窗口]

  2018年10月16日~17日,国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)养护与可持续发展国际研讨会在厦门召开。联合国秘书长海洋特使、联大BBNJ政府间会议主席、多国外交部代表以及国内外100多位专家学者参加会议。会议由自然资源部第三海洋研究所和海洋发展战略研究所共同主办。

  本次会议是BBNJ新国际文书进入政府间谈判后的第一次国际性研讨会,与会专家和代表就海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价等议题作了21个精彩的报告,并就关键问题展开深入讨论。会议增进了不同学科领域专家和不同观点阵营代表间的了解和沟通,对于凝聚共识、推进谈判进程具有重要影响。现将与会代表的发言摘要整理如下。

  海洋是联合国工作的重要组成部分

  第71届联合国大会主席/联合国秘书长海洋特使  皮特·汤姆森

  海洋正面临巨大威胁,如果目前的趋势持续,将导致“公地悲剧”,因此需要采取国家、地区和国际层面的行动,共同保护海洋环境和促进可持续发展。国际社会制定了《巴黎协议》《2030可持续发展议程》等来共同应对所面临的挑战。BBNJ养护和可持续利用是人类共同的责任。BBNJ国际文书谈判涉及公海保护区、环境影响评价以及跨领域议题,国际海洋界期待着这些制度的落实,以促进BBNJ养护和可持续利用。联合国已经启动了“世界海洋科学十年计划”,该进程将促进最佳可获科学证据在BBNJ养护和可持续利用中的应用。海洋将成为联合国相关工作成功与否的关键。

  BBNJ:从理念到现实

  新加坡外交部海洋和海洋法问题大使/外交部长海洋特使  瑞娜·李

  在2011年“一揽子问题”通过以后,各方提出很多理念和观点,现在应将这些理念转变为实际应用。各方聚焦点应从泛泛而谈的各议题转向具体的机制和细节。重要的议题之一是BBNJ新国际文书与现有机制和机构的关系,应关注新文书如何“织入”现有的框架。这一问题的讨论应基于第一次政府间会议和前期讨论的基础上。关于落实这些理念的路径,瑞娜·李指出,应采取务实、系统、高效的路径,稳步推进,充分凝聚共识,同步推进能力建设和技术转让。

  中国视角下BBNJ的应有法

  中国外交部条约法律司副司长  马新民

  BBNJ国际文书在不影响现有区域性、部门性机构的职权和运作的情况下,可设立缔约方大会作为最高决策机构,并设立理事会作为执行机构、秘书处作为常设机构。要确保BBNJ国际文书不能与现行国际法以及现有全球、区域和部门的海洋机制发生抵触和冲突。

  海洋遗传资源的适用范围应为公海和国际海底区域,不包括商业捕捞的渔业和衍生物,其获取应适用自由获取制度,其惠益分享应优先考虑非货币化惠益分享。

  关于划区管理工具,应明确其目标是养护和可持续利用BBNJ,建议在识别潜在区域时考虑科学和社会经济因素,建立划区管理工具的提案应由缔约方提出,并由缔约方大会在协商一致的基础上通过。

  建立海洋遗传资源获取和惠益分享多边体系

  南非共和国国际关系和合作部首席法律顾问  乔伊尼·坦比尔

  在BBNJ问题上,引发重要争论的两个问题为:公海自由和保护保全海洋环境义务的平衡,以及人类共同财产原则对国家管辖范围外区域海洋遗传资源的适用。在海洋遗传资源问题上,争论点在于是应适用人类共同财产还是公海自由。建议建立一个多边的获取和惠益分享体系,由一个国际机构负责该体系的实施和管理。该机构可以通过管理在国家管辖范围外区域进行生物勘探活动的相关数据和信息交换中心以促进海洋遗传资源的获取。

  遗传资源相关知识产权问题可适用的解决方案

  北京大学教授 刘银良

  在BBNJ框架下与遗传资源相关的知识产权问题是个较难处理的国际难题。应该认识到,国际知识产权保护(尤其是专利)是个专业问题,需要足够的技术知识、法律知识和相应的机构设置。考虑到可能的成本及可行性,并参考《生物多样性公约》处理相关知识产权问题的方式,将BBNJ框架下与遗传资源相关的知识产权问题交由世界知识产权组织及其当前管理的和今后可能谈判的国际知识产权公约解决,可能是合理的选择。

  海洋遗传资源的惠益分享有利于所有利益相关者

  埃及常驻联合国代表团顾问  伊玛德·莫科斯·马塔

  从法律角度看,人类共同继承财产和公海自由的法律原则并不矛盾,都旨在阻止一方垄断海上活动产生的利益。从经济角度看,通过分享技术,投资者可以降低成本,促进经济回报。从科技角度看,惠益分享能更广泛、更好地传播科学知识,最终将促进科学的进步。从环保角度看,保证惠益分享有利于可持续发展和环境保护。从道德方面看,惠益分享为下一代人提供了公平公正分享资源的权利。

  海洋遗传资源原生境获取本质是海洋科学研究

  自然资源部第三海洋研究所副研究员  汤熙翔

  根据全球海洋物种名录数据库,目前海洋中约有25万种物种已被描述,估计海洋中有200万种物种以及数十亿种不同类型的微生物。对海洋遗传资源进行原生境获取,可分为水体、浮游生物、底栖生物和沉积物几大类,获取方式包括常规的温盐深仪、多管、箱式、电视抓斗、拖网、深海着陆器系统、生物组合采样器及微生物原位富集装置,以及更复杂和精细的潜水器等。海洋遗传资源的原生境获取需要使用海洋科学调查航次,海洋生物学家和海洋工程技术人员紧密合作,通过航行过程中的各种海洋生物取样设备,获得各种质量和数量的海洋遗传资源样本。

  建立获取制度和监测海洋遗传资源利用

  澳大利亚伍伦贡大学教授  罗宾·华纳

  BBNJ国际文书下的制度安排应尽可能建立在现有主管区域和国际组织的基础上,而不是重复现有的机制安排。在制度安排上,建议设立缔约方大会、科学和技术咨询委员会和秘书处,来管理信息交换所机制和惠益分享机制。海洋遗传资源的相关职能包括:管理获取、监测其利用、管理惠益分享机制。建议参考IOC或ISA模式,采取许可证的方式对海洋遗传资源的获取加以规制,并对其来源和利用情况建立追踪机制。应整合全球的研究力量,并促进发展中国家和发达国家之间的协作。

  名古屋议定书对BBNJ的借鉴

  中国环境科学研究院研究员  徐靖

  2010年,《生物多样性公约》缔约方大会审议通过了《名古屋议定书》,为遗传资源的获取和惠益分享问题提供了国际法律框架。遗传资源的获取、惠益分享和遵约条款是议定书的核心要素。获取条款规定遗传资源的获取活动必须取得国家主管部门的行政许可,但也规定缔约方须通过国内立法行使对遗传资源的主权权利。惠益分享条款则规定惠益分享应当基于资源提供者和使用者达成的协议,并提出了货币化及非货币化惠益清单。遵约条款则要求缔约方建立包括国家检查点在内的系列措施,实现对遗传资源后续开发利用活动的监管。《名古屋议定书》的谈判和执行经验为联大磋商和建立国家管辖范围外区域海洋遗传资源的获取和惠益分享提供了经验和借鉴。

  BBNJ国际文书中的决策机制以及养护

  和可持续利用之间的平衡

  俄罗斯联邦外交部一等秘书  列奥尼琴科·谢尔盖

  划区管理工具决策机制的3种可能的模式分别是全球模式、混合模式和区域模式。建议在养护和可持续利用之间建立公平、微妙的平衡,不赞成NGO、缔约国和政府间组织具有同等的权利,应授予受到新保护区显著影响的国家决定权和话语权,建立一个新的谈判委员会推进相关的工作。制定和建立公海保护区,应遵循严格的标准,用最佳科学证据,设立具体明确的保护目标以及落实机制,以确保其有效实施。

  划区管理工具包括公海保护区

  选划科学标准的讨论

  自然资源部第三海洋研究所副所长、研究员 陈彬

  BBNJ养护和可持续利用谈判预委会提出的12个识别划区管理工具包括公海保护区的指标,总结了不同指标的特征、适用性及注意事项,并推荐其中的独特性/稀有性、受威胁、濒危物种/栖息地、生物多样性、自然性、代表性和社会经济因素作为识别指标,同时也指出这些指标的局限性及将来在最终标准制定时需注意的问题。由于缺乏对公海尤其是深海生物多样性的认识,呼吁加强合作制定划区管理工具包括公海保护区选划的科学标准。

  建立划区管理工具的全球性框架

  阿根廷外交和宗教事务部顾问  马丁·梅纳罗

  目前,在国家管辖范围以外区域还没有划区管理工具的统一框架,不同区域组织和机构存在分歧,造成实施方法狭窄、碎片化、缺乏合作等问题。这种情况下很难实现全面、持续的管理和保护。建议采取全球模式,建立一个全球机构进行统一决策。全球模式应包括缔约国大会、技术咨询机构以及具有行政职权的秘书处这3个基础的机构设置。同时,全球模式也面临政治化以及适当处理与现存组织关系等方面的挑战。

  海洋保护区有效性面临挑战

  自然资源部海洋发展战略研究所副研究员  裘婉飞

  在国家管辖以外区域建立公海保护区的驱动力包括对BBNJ所受威胁的科学认识、国际社会对于海洋保护区目标的设定、非政府组织的推动等。调查显示只有极少部分现有海洋保护区能够有效实现其目标。在国家管辖范围以外区域设立公海保护区应借鉴现有海洋保护区管理的经验,包括设立明确可监测的目标、与其他管理工具和管理框架的有机结合、以及有效的监测机制。这项进程需要极大的投入,应从现在开始考虑其有效性,避免设立大面积的“纸上公园”。

  通过区域和部门治理落实BBNJ国际文书

  德国高级可持续发展研究所副主任  卡罗尔·杜鲁塞

  从海洋治理角度看,国家管辖范围以外区域治理的挑战包括:没有一个整体性的BBNJ法律框架,跨行业协作有限。区域层面的挑战,包括不同机构的差异,跨界合作非常有限。这个背景使谈判聚焦两个方面,一是加强生物多样性的养护,但是不损害现有机制。二是BBNJ不会取代现有任何机制。全球进程可以得到区域协议的支持,从全球层面,对划区管理工具在区域层面的进展进行整合,实现全球和区域互补,加强趋同和联系。

  公海保护区的程序要素

  武汉大学副教授  蒋小翼

  公海保护区是建立BBNJ国际法律文件的一个重要议题,其相关程序问题也多次在谈判预委会会议中进行激烈的讨论,但是一些关键和细节问题尚未达成一致。第一,公海保护区的程序必须以明确的目标为导向。第二,公海保护区的程序设计应基于全球模式。第三,公海保护区的程序包括识别和划定两个阶段,划定包括提议、协商和评估以及决策3个步骤。识别基于最佳科学信息、标准和准则,同时考虑环境过程以及社会经济等因素和最佳科学信息;提议应基于成员国的申请;协商和评估的参与者应有所限制;决策应基于成员国的一致同意。

  建立BBNJ国际文书的监测、报告和审查机制

  日本京都大学教授  浜本·肖塔罗

  即使缔约国对新的国际法律约束性文书的环境影响评价条款的实质内容达成一致,如果缺失一个合适的实施机制,那么这些规则可被证明是完全没有意义的。最重要的是《联合国海洋法公约》第204条,但该条款没有规定任何特定的制度或程序框架。报告探讨了如《埃斯波公约》的高度制度化的机制在BBNJ问题上的适用性。

  国际法院实践中的环境影响评价义务

  中山大学教授 阙占文

  1969年,美国《国家环境政策法》规定环境影响评价后,该项实践迅速在国际社会扩散,并体现在《联合国海洋法公约》等条约和文件中。在一些国际争端中,国际法院承认了一般国际法中的环境影响评价义务。由于国际法院把环境影响评价义务与预防跨界环境损害的义务、适当注意义务等联系在一起,导致环境影响评价义务被解释为适当注意义务的组成部分,而非独立的义务。虽然国际法院在裁判中认定国家在国内法或审批程序中确定环境影响评价的具体内容,国家在进行跨界环境影响评价时仍需要符合适当注意、客观评价等要求。

  国家管辖范围以外区域环评和战略环评面临现实挑战

  韩国海事研究所研究员 苏瑾·帕克

  报告通过分别介绍和辨析环评和战略环评,指出环评关注“没有或最少危害”,而战略环评关注“最好”,以及分析对在BBNJ领域中关于环评和战略环评的讨论,识别出3个现实问题,BBNJ国际文书中的活动需要环评,与其他现有领域的关系以及在BBNJ国际文书中规定环评的可行性。最后指出需要明确环评的目标、考虑环评的独特性、进行更多专门讨论以及考虑国家管辖范围以外区域与现有领域的不同之处。

  国家管辖范围以外区域环境影响评价的阈值研究

  自然资源部第三海洋研究所研究员 张继伟

  BBNJ国际文书应对环境影响评价筛选的阈值给予定性描述,可采用单一阈值或分层阈值,并从项目的选址、项目特征、项目影响和应对影响的能力4个方面建立环境影响评价的筛选标准。基于当前对国家管辖范围以外区域海洋环境状况科学认知的不足、不同国家在环境保护水平和经济发展水平方面存在的巨大差距,以及现有活动已有相应的国际管理机构提出环评要求,故不建议在现阶段给出活动清单。

  国家管辖范围以外区域环境影响评价制度要素

  自然资源保护委员会主任 伊丽莎白·斯皮尔

  环评是BBNJ国际文书需要处理的4个议题之一。预委会识别出环评制度的七要素,包括进行环评的义务,在现有制度和机构下与环评的关系,需要环评的活动,进行环评的程序,环评的内容,监测、报告和审查,战略环评。每一项要素下条款的详细程度是值得各方讨论的问题。报告对处理每一个要素的不同选择进行了分析,同时对与BBNJ养护和可持续利用的背景相适合的环评的可能模式进行了评估。

  环境影响评价“南极模式”的BBNJ化

  中国海洋大学 王金鹏

  在BBNJ谈判有关环境影响评价的议题中列举了若干可供参考的范本,目前,运行效果良好的制度之一即《南极条约》体系下的南极活动的环境影响评价制度。其核心特点是“框架清晰,标准概括,国家主导”,具有符合活动及环评实际情况,充分尊重各国主权,灵活性较强,国际立法磋商成本较低的特点。就环境影响评价相关问题特别是具体案文的草拟而言,可以考虑全面借鉴“南极模式”,使之BBNJ化。