国际磋商各方就《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》文本达成一致

作者:记者周超  来源:中国海洋报   发布时间:2017-12-05 11:02:28   [打印本页] [关闭窗口]

  历时两年、历经6轮磋商,备受瞩目的北冰洋公海渔业捕捞国际协定磋商进程,近日取得重要进展。11月28日~30日,北冰洋公海渔业政府间第6轮磋商会议在美国首都华盛顿举行,参加会议的美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威、冰岛、中国、日本、韩国以及欧盟10个国家和地区的政府代表,就《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》(以下简称《协定》)文本达成一致,国际社会在北冰洋公海渔业管理进程中迈出重要一步。据悉,下一步《协定》将邀请参加谈判政府签署批准。


  未来16年禁止商业捕捞

  根据《协定》,北冰洋中部公海(面积达280万平方公里)将在未来16年内禁止商业捕捞活动。到2033年该协定期满后,如果没有相关签署国家提出反对意见,《协定》有效期将自动延后5年。

  《协定》鼓励各方开展联合北极渔业科学研究与监测,允许进行探捕渔业活动,但要受到严格限制。《协定》认为通过科学研究与监测和探捕渔业,可以收集关于北冰洋公海鱼类资源的科学数据,为未来商业性渔业活动管理提供科学基础。

  此外,《协定》认为,考虑到相关商业捕捞活动还未开启,目前还不具备建立北冰洋公海渔业管理组织的成熟条件。但不排除未来建立北冰洋公海渔业管理组织的可能性。

  各方对此高度评价

  就《协定》文本达成一致意见,各方给予了高度评价。加拿大渔业和海洋部部长多米尼克·勒布朗在一份声明中说:“今天,加拿大就防止北冰洋公海不管制捕捞活动与各方达成了历史性决议,这是北冰洋公海捕捞活动开启前达成的首个国际管理协定。”

  美国政府代表团成员、来自美国海洋保护协会的斯科特·海利曼说:“这是国际社会第一次在北冰洋公海商业捕捞活动开启前,致力于推动北极渔业科研活动开展。这种预防性措施将北冰洋环境变化与国际合作有机结合起来。”

  参加磋商会议的除了北极5国以及中国、日本、韩国等北极渔业重要利益相关国家,还有来自3个北极国家的因纽特人代表。“《协定》文本达成一致意见,这非常令人振奋,很高兴看到北极国家与非北极国家携手合作,共同保护北冰洋。”来自加拿大因纽特人极地理事会的赫布说,“《协定》明确强调了原住民团体在北极事务中的重要性。”

  未雨绸缪采取预防性措施

  在地理位置上,面积达280万平方公里的北冰洋中部国际水域被加拿大、美国、俄罗斯、格陵兰岛(丹麦)和挪威所环绕。由于该处海域常年被厚冰覆盖,因而该海域的商业捕捞问题在过去一直没有引起关注。但是近些年,由于气候变化,在北半球夏季来临的时候,北冰洋国际海域的永冻冰开始融化,变成开阔的水面。尤其是2012年的夏季,40%的北冰洋国际水域海冰完全融化。相关机构预测称,随着全球变暖趋势的持续,在未来的几十年,北冰洋或将出现“无冰之夏”。

  目前,北冰洋公海还没有商业性渔业活动。但相关调查指出,随着气候变化加剧,该处海水温度已发生变化,一些北冰洋附近海域(如北大西洋和北太平洋)的鱼类向北迁移,进入了北冰洋。这增加了未来北冰洋公海商业性渔业的可能性。一旦海冰融化速度持续加快,阻隔各国开展商业捕捞的自然屏障将消失,那么北冰洋公海商业捕捞时代的开启,或许并不遥远。

  为此,近年来相关北极国家开始就北冰洋公海渔业管理进行谈判和磋商,积极推动采取“预防性措施”管理北冰洋公海渔业。所谓预防性措施,是指在获得充足科学信息以及建立渔业管理机制之前,应禁止北冰洋公海商业捕捞活动。

  美国与加拿大分别于2009年、2014年宣布禁止在该国北极水域开展商业捕捞活动。2015年,美国、俄罗斯、加拿大、挪威和丹麦发布联合声明,宣布采取临时性措施管理北冰洋公海商业捕捞活动。2015年12月,北冰洋公海渔业第一次政府间磋商会议在美国举行,北冰洋沿岸五国以及中国、日本、韩国、冰岛以及欧盟10个代表团参加会议,正式开启了北冰洋公海渔业管理的国际磋商进程。最终,经过6轮次的磋商,各方就《协定》文本达成一致意见。

  参与磋商的各方就《协定》文本达成一致意见,为《协定》最终的签署通过奠定了重要基础。那么,在两年的磋商进程中,各方主要的争议点是什么,《协定》的亮点有哪些,《协定》生效后将对北冰洋渔业捕捞活动乃至北极国际治理产生哪些影响?本报特邀中国政府代表团成员、上海海洋大学海洋科学学院教授唐建业,以及长期研究南北极国际治理的同济大学政治与国际关系学院教授潘敏,为大家解读。

  上海海洋大学海洋科学学院教授唐建业——《协定》是北极特定海域的治理规则

  在这6轮的磋商过程中,各方争议的焦点包括:协定适用区域、探捕渔业的管理、未来建立正式的区域渔业管理组织或安排的触发机制、缔约方大会的决策机制、协定生效等内容。

  其中,建立正式的区域渔业管理组织或安排的触发机制是各方争议的核心问题,最终各政府代表团认可“分步走”方法:即在目前商业性渔业活动还不成熟的情况下,先制定《协定》,为未来北冰洋公海渔业管理积累科学数据。待时机成熟时,应根据相关国际法,建立正式的区域渔业管理组织。与此同时,建立区域渔业管理组织这个问题是与缔约方大会的决策机制、《协定》生效这两个焦点问题密切相关的。

  为解决上述3个焦点问题,各方寻求妥协方案。最终规定,缔约方大会的决定采取“协商一致”的原则,《协定》生效必须获得所有9个国家和欧盟的批准。这样避免了在这两个问题上将北冰洋沿海国与非沿海国进行区别对待,给予每方一票否决的权利。同时,为避免在《协定》生效情况下北冰洋公海“临时性禁渔”变成“永久性禁渔”,会议设计出一个“日落条款”,即给《协定》设定一个初步有效期限,进而使未来建立正式的区域渔业管理组织成为可能。

  根据会议达成的意见,《协定》初步有效期限为16年,从生效日期开始计算。之后如果没有任何一个缔约方反对,可以延长5年。之所以确定为16年,是因为有关沿海国代表主张20年,有关非沿海国代表主张10年,有国家要求偶数年份,最终折中成16年。

  尽管“A5+5机制”不符合多边条约谈判的一般实践,但中国、日本、韩国、冰岛以及欧盟等仍基于负责任和预防性措施等原则,防止未来可能的商业性渔业在没有充分科学调查与评估前提下开展,积极且有成效地参与了磋商会议。

  目前,《协定》刚完成了文本谈判,预计将于2018年夏天举行签署仪式。这是一个有别于北极理事会及其制定的3个具有法律约束力协定的国际协议,也有别于国际海事组织框架下通过的《国际极地水域船舶作业规则》。《协定》是根据一般国际法规则,由北冰洋沿海国和非沿海国与欧盟一起平等磋商、最终形成的针对北极特定海域的治理规则,丰富了北极国际治理的内容。此外,渔业问题仍是目前北极国际治理的空白。尽管北极理事会、北极科学委员会、国际海洋开发理事会等机构开展了有关北极鱼类资源的科学信息收集与研究工作,但都是集中在科学研究或科学建议层面,不涉及具体管理事务。所以,从这个层面看,《协定》填补了国际海洋渔业治理和北极国际治理的空白,为未来北冰洋公海渔业的科学管理打下了坚实基础。

  同济大学政治与国际关系学院教授潘敏——《协定》开启北极地区治理新模式

  《协定》属于预防性措施。尽管目前北冰洋公海大多数海域还是终年被海冰覆盖,没有商业捕捞活动,但近几年海冰在快速消失,加之目前还没有一个涵盖整个北冰洋公海水域的捕捞协议,因此,为了防止未来非法捕捞活动的发生,保护北冰洋脆弱的海洋生态环境,也为了让人类有更多的时间了解和研究北冰洋的生态系统,国际社会决定制定《协定》。

  就已公布的文本内容来看,《协定》有以下几个方面的亮点:一是《协定》规定在生效后两年内启动“科研与监测联合项目”。二是《协定》限制了探捕的时间、范围和规模,以尽量减少对鱼类种群和生态系统的影响。这条规定一定程度上避免了过多的探捕,甚至是借探捕之名进行商业性捕捞的可能性。三是《协定》关注到原住民的生计以及原住民知识对健康的海洋生态系统的重要性。四是为了促进《协定》的执行,成员国可以成立一个委员会或者类似的机构,且北极各社区和原住民代表都可参与其中。

  《协定》生效后,对北冰洋捕捞活动暂时不会产生影响。这个协议的重要意义在于它开启了北极地区治理的一种新模式,即A5+5机制(北极5国与中、日、韩、欧盟、冰岛),北冰洋沿岸国和重要利益攸关方在一起讨论协商北极地区治理的问题,这不同于北极理事会机制,也不同于北极5国机制。未来,这种模式或将可以进一步推广到其他北极问题的治理,如北极航道、北极地区环境等。