多措并举 加强海洋资源环境保护

作者:郑苗壮  来源:中国海洋报   发布时间:2019-01-07 09:25:27   [打印本页] [关闭窗口]

  “十三五”以来,我国海洋资源环境保护和海洋生态文明建设各项工作稳步推进,取得显著成果。与此同时,经济社会对海洋的需求呈上升态势,海洋资源环境领域面临压力仍然较大,有必要总结分析主要成就,梳理存在的问题,提出切实有效的措施建议。

  “十三五”以来海洋生态文明建设成果

  管理机制创新力度不断加大。《近岸海域污染防治方案》印发,以渤海区域为主要管理对象提出暂停受理和审核围填海项目等八项措施,启动以围填海专项督察为重点的海洋督察,出台《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》,以强化联防联控为导向构建浒苔(绿潮)两省一市(山东、江苏、青岛)联动机制。

  相关法律法规与综合管理体系不断完善。修订《海洋环境保护法》,将海洋生态红线制度、海洋生态补偿、海洋主体功能区划制度、区域限批等固化为法律;修订《水污染防治法》,强化对海洋船舶污染的管制;实施《环境保护税法》以及配套的《海洋工程环境保护税申报征收办法》,有效地解决排污费制度存在执法刚性不足的问题。《海洋生态文明建设实施方案》(2015年~2020年),为“十三五”期间海洋生态文明建设提供了路线图和时间表。《海岸线保护与利用管理办法》《围填海管控办法》和《海域、无居民海岛有偿使用意见》印发。

  制度体系建设多点开花。率先在渤海建立实施海洋生态红线制度,在此基础上全面建立海洋生态红线制度。颁布《关于率先在渤海等重点海域建立实施排污总量控制制度的意见》。截至2018年初,已经研究建立了资源环境承载能力监测预警制度并构建了评价指标体系和评估办法,完成了20个县级区域试点及京津冀地区、长三角地区试评估。

  海洋保护区规模和生态修复能力同步提升。印发实施《关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》,海洋保护区规模质量同步提升。截至2018年2月,共建立各级各类海洋保护区近270处,面积1200多万公顷,占管辖海域面积比重从2012年的1.12%提升到4.13%。加快推进“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等重大修复工程,优化了海岸带生态安全屏障体系。

  海洋资源环境监测评价业务体系逐步拓展升级。海洋环境监测机构数目不断增加。截至目前,全国海洋环境监测机构总数达到235个,形成了覆盖国家、省、市、县四级海洋环境监测业务体系,实现了“省级全覆盖、地市级基本覆盖、县区级过大半覆盖”。监测技术能力明显提升,初步形成了海洋立体化监测体系。监测范围和监测指标不断拓展,监测范围从管辖海域拓展至西太平洋等与国家权益和生态安全密切相关的国际公共水域,监测指标从海洋环境质量、海洋生态状况等常规性指标逐步拓展到海洋酸化、海洋垃圾、海洋微塑料等新领域。海洋灾害和突发事故得到有效防控。

  参与全球海洋治理的步伐进一步加快。围绕国家管辖范围以外区域海洋生物多样性国际协定谈判、海洋垃圾(微塑料)等热点问题,我国海洋生态文明理念在全球海洋治理中得到了有力彰显和广泛宣传。

  存在的问题

  一、近岸海域环境污染问题突出。当前,海洋生态环境问题虽然得到一定控制,近岸海域水质总体有所好转,但近岸局部海域海水环境质量形势依然严峻。陆源污染物排海是造成海洋环境污染的主要原因。局部近岸海域污染严重,主要分布在辽东湾、渤海湾、胶州湾、长江口、杭州湾、闽江口、珠江口及部分大中城市近岸海域。

  二、典型海洋生态系统受损严重。近岸海洋生态系统结构和生态功能退化,海洋生物多样性降低,海水富营养化问题突出,绿潮、赤潮等海洋生态灾害频发,一些典型海洋生态系统受损严重,部分岛屿特殊生境难以维系,局部海域资源环境承载力已达极限。我国滨海湿地50年间消失了60%。2017年全国20个监测的河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型海洋生态系统中,处于亚健康和不健康状态的海洋生态系统占80%。

  三、海洋资源供给面临挑战。部分沿海地区海洋经济发展方式粗放,产业结构不平衡,产业布局不尽合理。传统产业多、新兴产业少、高耗能产业多、低排放产业少,上下游产业链延伸不够,产业同质化现象严重。一些高污染、高能耗、高生态风险和资源消耗型产业在重要海洋生态区域附近布局,海洋环境风险加大,渤海地区海水入侵和土壤盐渍化依然严重,砂质海岸局部地区侵蚀加重,产业布局与陆域、海域资源环境承载力不相协调的矛盾仍然突出。

  四、近远海开发格局不均衡。海洋开发活动集中在近岸海域,可利用自然岸线、滩涂空间和浅海生物资源日趋减少,近海大部分经济鱼类已不能形成渔汛,近岸过度开发问题突出。绝大部分海洋开发利用活动集中在海岸带和近岸海域,开发密度高、强度大,海岸人工化趋势明显,可供开发的海岸线和近岸海域后备资源不足,自然岸线保有率较低。近岸海域围填海规模较大,大量围填海项目闲置。陆地与海洋开发衔接不够,沿海局部地区开发布局与海洋资源环境承载能力不相适应,极地大洋资源环境调查能力不足。

  有关建议

  一、构建海岸带开发保护空间格局。强化海岸线分类分段管控,形成与资源环境承载能力相适应的开发利用布局。将用途管制扩大到国家管辖海域所有生态空间,严守生态红线,实施海岸线建筑退缩线制度,对生态空间依法实行区域准入、环境准入和用途转用许可制度,明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单,加快海洋资源领域的供给侧改革。

  二、健全海洋生态保护修复机制。在长江口、珠江口、渤海湾以及重点海洋生态功能区,综合运用退养还滩(湿)、退堤还海、开堤通海的措施,建设海岸生态廊道,实施海域、海岛和海岸带生态修复工程,优化海洋生态安全屏障体系。构建海洋生态保护补偿和损害赔偿制度,建立相关标准体系,探索设立海洋生态整治修复专项基金、建立流域—海域联动的生态保护修复机制、开展海洋保护地等禁止开发区生态补偿机制试点示范,建立市场化、多元化海洋生态保护补偿和损害赔偿机制。

  三、推进海洋资源保护和环境污染控制。实施海洋渔业资源捕捞总量控制制度,严格执行休渔禁渔制度,优先发展海洋渔业深水养殖、生态养殖。加强重要、敏感、脆弱生态系统和珍稀濒危物种的保护,建成统一规范高效的海洋国家公园体制。持续推进近岸海域污染防治,推进入海污染源综合整治,全面实施以质定量、以海定陆的总量控制和许可证制度,建立渤海等海域联动的污染防治机制。完善浒苔(绿潮)联防联控机制、突发性海洋环境事件应急机制,提高生态环境应急处置能力。加强海域海岛资源监管和海洋生态环境保护,实施常态化责任性海洋督查。

  四、加强海洋资源环境监测。加快构建海洋资源环境监测“一张网”,优化监测机构与监测业务布局,健全以近岸海域为重点、由近海向大洋逐次推进并向极地拓展的资源环境监测业务布局。建立健全海洋资源环境承载能力监测预警长效机制,因地制宜制定差异化、可操作的管控制度。加强公海生物多样性调查、国际海底区域和极地大洋科学考察、海洋垃圾(微塑料)监测。

  (作者单位系自然资源部海洋战略研究所)