日本海洋治理国际协调之借鉴

作者:王旭  来源:中国海洋报   发布时间:2018-12-27 08:41:46   [打印本页] [关闭窗口]

  日本涉海政策的制定

  日本“海洋国家”的属性明确。日本国土面积不及中国的1/25,只有38万平方公里,但是声索的海域管理面积达447万平方公里,达到了日本国土的十几倍,相当于中国主张管辖海域的1.5倍,位居世界第6位。日本的这一现实地理情况决定了它的“海洋国家”属性。

  日本海洋战略与政策的制定经历了几个阶段。二战后,主要有3个特点。一是从重视经济议题转向优先政治、政经并重;二是从政府各职能部门九龙治海、各自为政到成立国家综合海洋政策本部,统筹协调所有涉海事务;三是从分散的、零星的立法走向以《海洋基本法》《海洋基本计划》为框架系统开展立法和管理。这也符合一个国家海洋战略制定、发展、成熟的普遍性规律。

  2007年,日本通过《海洋基本法》。该法虽然篇幅不长,仅6000余字,但是提纲挈领,标志意义突显。一是申明了“海洋立国”,二是提出了六大海洋理念,三是决定成立综合海洋政策本部,对国家的海洋管理体制作出安排。六大海洋理念分别是,在开发利用海洋和保护海洋环境之间保持平衡、确保海洋安全、充实有关海洋的科学知识、海洋产业健康发展、海洋综合管理、海洋国际协调。在“国际协调”方面,明确了“海洋是人类共同财产,日本经济社会与国际经济社会存在密切互相依赖关系。推进有关海洋政策的工作,很重要的是为形成和发展海洋相关国际秩序发挥引领作用,必须在国际协调下进行”。笔者认为,以上一段文字包含两层含义,一是认为海洋治理需要开展国际合作,二是日本希望在国际合作中发挥引领作用。此后日本每5年出台一期《海洋基本计划》,政策、目标逐步充实、深化,均围绕上述理念制定。

  日本海洋治理合作的实施

  日本所有的涉海政策均在《海洋基本法》与《海洋基本计划》框架下落实,区域治理合作当然也不例外。上述文件中明确了日本对全球海洋治理内涵的解读,简要讲主要是海洋秩序、航道安全、环保、资源、科技、教育、人才培养等领域。

  一、在海洋秩序的引领上,日本注重“价值观”的提出与塑造。2014年,日本首相安倍晋三在香格里拉对话会上提出了“海洋法治三原则”(即各国应依据国际法提出主权主张、不能以武力或武力威胁主张权利、以和平方式解决争端)。2016年,在安倍的推动下,“海洋法治三原则”写入了七国集团峰会首脑共同宣言。同时,为了配合各个时期的日本外交与海洋合作,历任首相提出了“海洋民主主义联邦”“自由与繁荣之弧”“民主海洋国家联盟”“钻石菱形构想”等多个理念。2016年,安倍在非洲提出的“自由、开放的印太战略”,成为了认可度较高的“日本创造”的理念。今年出台的第三期《海洋基本计划》中多次提及“自由、开放的印太”和“海洋法治”。

  二、一直高度重视航道安全。日本四面环海且经济对外依存度高,海运贸易量占贸易总量的99.6%,海上运输通道就是“海上生命线”。考虑到“贸易立国”的国家利益,日本自然一直将航道安全列为涉海政策重点。预算上,每年航道安全经费都是资金支出的大项。实践中,在东亚区域,日本推动缔结了《亚洲反海盗地区合作协定》,并长期担任事务长,中国也是参与方之一。日本很早就开展了与域内国家的联合演习、装备与海图测绘、人才培养支援等合作,融合度较高。

  三、海洋科技领域比较先进,环保意识也萌发得较早。2013年,日本掌握了可燃冰开发技术,是首个掌握该技术的国家。20世纪80年代以来,日本积极申请海底地形命名,至今已有500余件获通过。虽然日本媒体报道说中国“后来居上”,其实日方的优势还是比较明显的。在海洋环保垃圾治理方面,日本开展了比较扎实的本国海岸线海洋垃圾调查,对东海以及东北亚海域也有过相关研究,经验丰富,一直在海洋环境治理领域表现活跃。

  对我国的启示

  日本作为海洋大国,在海洋战略、涉海管理、区域治理等方面进行了一些有益探索。虽然中日两国国情不同、政治体制不同,但是日本在树立海洋理念、制定海洋战略、落实海洋政策以及开展海洋治理合作中,所采取的路径、措施、实践等相关经验做法很有借鉴之处。

  从日方的经验看,一是树立“价值观”是国家战略、政策制定的灵魂,讲好“价值观”的故事,才能更好地让对象国了解自己、理解自己、接受自己;二是做好国内与国际的统筹是开展国际合作的前提,从国家利益出发、以国家利益为重才能互利共赢、可持续地开展治理合作;三是国内各涉海管理部门协调配合是治理合作的基础。

  对中国开展区域海洋治理合作,笔者认为应把握好涉及区域海洋治理的三对关系:

  一是把握区域海洋治理与我国外交指导思想——习近平新时代中国特色大国外交思想的关系。人类命运共同体是思想源泉。海洋流动性、整体性、短期内自我修复能力差等特征决定了海洋命运共同体的本质特点,而东亚海域更是一荣俱荣、一损俱损,要求沿岸各国携手合作。

  “亲、诚、惠、容”的周边外交理念是方法论。要坚持以邻为伴、诚挚合作、互惠互利、包容不同,通过扩大合作来管控分歧、实现共赢。

  “一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路倡议是路径。要坚持以政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通,推动合作与建设,力求取得实效。

  二是把握区域海洋治理与全球海洋治理的关系。区域海洋治理是全球海洋治理的组成部分,各区域的有效治理带来全球海洋治理大部分目标的实现。区域海洋治理是我国在全球海洋治理中发声的重要舞台,同时也具备一定实践基础,我国与日、韩等国已开展了较多合作。区域海洋治理是全球海洋治理议题中的重中之重,本区域的海洋治理关乎着我国直接的切身利益。

  三是把握区域海洋治理与国内海洋管理的关系。把握国内与域内的关系。管好自己的涉海事务才能为开展区域海洋治理奠定基础;把握陆地与海洋的关系。影响海洋的因素,如气候变化、微塑料、海域酸化等源自陆地和江河湖,只管海最终管不好海;把握近海与远海的关系。近海问题相对集中,各国公共资源均有限,应厘清有限资源如何分配。

  把握处理好以上关系,将会有助于我国海洋治理合作水平的不断提高。

  (作者单位系中国现代国际关系研究院海洋战略研究所)