深入参与全球海洋治理的几点建议

作者:罗刚  来源:中国海洋报   发布时间:2018-11-01 09:55:24   [打印本页] [关闭窗口]

  编者按:21世纪是人类全面认识、开发利用和保护海洋的新时代。随着我国国际地位大幅提升,我国与外部世界的关系也发生了历史性变化。

  如何把握时代脉搏,参与国际涉海事务,参与全球海洋治理?本文作者提出了开拓战略疆域、立足区域合作、密切小国联系、用好法律利器、释放智库潜力等建议。

  随着陆地资源的日趋紧缺,世界各国都把目光转向海洋,21世纪成为人类全面认识、开发利用和保护海洋的新时代。近年来,我国海洋经济快速发展,海洋科技不断进步,海洋开发与保护能力显著增强,为建设海洋强国奠定了坚实基础。与此同时,我国与外部世界的关系也发生了历史性变化,我国的国际地位大幅提升,进入了“日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献”的新时代。党的十九大报告明确要求“加快建设海洋强国”,吹响了向战略目标冲锋的号角。新时代建设海洋强国,应当努力把握海洋时代脉搏,参与国际涉海事务,明确着力方向,深入参与全球海洋治理。

  第一,开拓战略疆域。当前,公海、深海和极地是世界各国期待能够赢得竞争优势的海洋新议题和战略新疆域。习近平在2017年1月《共同构建人类命运共同体》的演讲中明确指出:“要秉持和平、主权、普惠、共治原则,把深海、极地……等领域打造成各方合作的新疆域,而不是相互博弈的竞技场。”参与全球海洋治理,不仅要坚持陆海统筹,经略蓝色国土,还应当走向大洋,走向深海,走向极地。一方面,我们应当始终明确海洋科技对全球海洋治理的支撑作用,要依托海洋科学研究,专注海洋技术创新,发力涉海装备制造,不断提升我国在公海、深海和极地的利用能力,以科技引领海洋新议题和战略新疆域的治理话语权。另一方面,我们应当积极利用联合国、国际海底管理局、北极理事会等各类国际涉海治理平台,在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(简称BBNJ)养护和可持续利用问题国际协定谈判、国际海底矿产资源开发规章制定以及极地治理的进程中不缺席、不失语,基于世情、国情和海情积极发出中国声音,提供中国方案,贡献中国智慧。

  第二,立足区域合作。不同的海域具有不同的地缘条件、不同的环境特征以及不同的治理进程,海洋治理的区域性方法在国际实践中依然备受推崇。在2017年6月召开的首届联合国海洋大会上,德国提出了“区域海洋治理伙伴关系”的概念,并提出召开“提升区域海洋治理国际论坛”的倡议,不仅关注区域内的合作,还关注不同区域之间的关系以及区域与全球的关系。在同年10月召开的第4届“我们的海洋”大会上,欧盟和德国又宣布“将在2020年以前为区域海洋治理建立一个跨领域、跨国境、多利益攸关方的平台”。从1996年9月的北极理事会到2018年8月《里海法律地位公约》,我们都可以看到海洋治理区域性思维的影子。在地缘条件上,我国属于海洋地理不利国,周边海域问题复杂,安全形势依然严峻。我们不仅应当在全球层面继续参与海洋治理,还应当立足周边,在南海等战略海域“按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家关系”,建立海上双边磋商机制,以管控域内国家的分歧并排除域外国家的干扰,推进海洋环保、科研、搜救、防灾减灾等低敏感领域的海上务实合作,以增进域内各国的理解与信任。

  第三,密切小国联系。大国关系,一般被认为是影响国际情势发展和全球战略稳定的重要因素,而在全球海洋治理的舞台上,发展中国家、小岛屿国家、太平洋岛国等非常活跃,往往发挥着独特的政治作用。早在第3次联合国海洋法会议期间,广大中小国家就形成了一股不可忽视的政治力量,在国际海底区域及其资源的法律地位上坚决捍卫“人类共同继承财产”原则,并将其写入了1982年《联合国海洋法公约》,而当时的美苏德英等科技大国或海洋强国在《公约》表决时却投下了反对或弃权票。如今在BBNJ国际协定谈判的进程中,广大发展中国家在海洋遗传资源的法律地位上依然坚持“人类共同继承财产”原则,与美日俄等海洋强国的立场尖锐对立;一些太平洋岛国在划定公海保护区的决策程序中大力主张“邻近原则”,要求国际社会考虑他们的海洋战略利益。面对这样独特的国际力量格局,我们应当“秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家团结合作”,进一步密切与小岛屿国家之间的友好合作关系,构建基于海洋合作和面向未来的“蓝色伙伴关系”,以务实的姿态参与全球海洋治理。

  第四,用好法律利器。“法者,治之端也”。如今,“法治”已被联合国列为一项普遍性的核心价值和基本原则。我国充分肯定《公约》在维护海洋法治方面的重要作用,并在多个场合强调“尊重以国际法为基础的海上秩序”。2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,“积极参与国际规则制定……运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”在全球海洋治理的进程中,制定规则是海上秩序的关键抓手,而法理博弈是海权竞争的重要舞台。一方面,随着BBNJ国际协定谈判的深入和国际海底资源开发规章的酝酿,全球海洋治理中的制度性约束会越来越多,我国也将迎来获得更多制度性权利的战略机遇期。另一方面,制度性工具依然存在着被滥用的风险,围绕我国海洋权益的国际斗争形势依然严峻,以“南海仲裁案”为典型的法律战已经成为海权竞争与博弈的新模式、新战场。面对机遇与挑战,我们应当用好法律利器,不断增强规则的制定能力和法理的博弈能力,巧妙地将国际法律规则与国家海洋权益完美契合。

  第五,释放智库潜力。全球治理的基本理念产生于西方,反映了西方国家在全球化时代的治理想象。西方社会传统上保持着“小政府、大社会”的社会治理局面,非政府组织等民间力量的参与构成了西方全球治理主张的重要特征。西方重要智库常以民间身份和中立姿态,凭借专业知识和社会动员方面的力量,积极渗透全球海洋治理,为支撑其所属的国家集团精心设计各种议题,适时抛出各种方案。在BBNJ国际协定的谈判进程中,法国可持续发展与国际关系研究所、德国可持续发展高级研究院等西方涉海智库都派出专业团队配合一线外交谈判,积极开展各种场外外交游说活动。国际自然保护联盟曾亲自参与起草《生物多样性公约》《濒危物种国际贸易公约》《世界遗产公约》《拉姆萨尔湿地公约》等重要公约的法律文本,凭借专业优势巩固西方国家制度性话语权的基础。习近平在2018年6月中央外事工作会议的讲话中指出:“外交是国家意志的集中体现……对外工作是一个系统工程,政党、政府、人大、政协、军队、地方、民间等要强化统筹协调,各有侧重,相互配合,形成党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面,确保党中央对外方针政策和战略部署落到实处。”参与全球海洋治理,需要国家与非国家行为体、政府部门与科研团体的紧密协作,是一项蕴含立体外交思想的系统工程。我们不仅要正确处理党的领导与立体外交的关系,还应当巧妙利用非国家行为体的独特渠道,充分发挥涉海智库的专业优势,激发政策研究的活力,保障对外活动的条件,精心设置契合国家利益的涉海议题,潜心打造具有中国特色的国际方案,不断提升我国国际涉海话语权。

  海洋治理的国际化是大势所趋,参与全球海洋治理时不我待。在全球海洋治理的进程中,我们应当努力把握时代脉搏,借助国际体系的变局,依托国际地位的提升,以“共商、共建、共享”的全球治理观凝聚更多的国际共识,助力实现中华民族的海洋强国梦。

  (作者系自然资源部海洋发展战略研究所助理研究员、法学博士)