日本新《海洋基本计划》政策倾向评析

作者:吕耀东 谢若初 潘万历  来源:中国海洋报   发布时间:2018-08-09 13:36:13   [打印本页] [关闭窗口]

  日本政府每隔5年左右就会重新研究、制订海洋基本计划。今年5月15日,日本正式通过了第三期《海洋基本计划》。这一文件作为日本政府指导、制定与实施2018年~2022年海洋政策的基本方针,旨在协调涉海各省厅间关系、明确未来施政方向、调整政策优先顺序,并对日本涉海事务予以进一步分工、规范与指导。

  作者分析了该新版计划的调整重点,结合日本国家战略、执政理念等分析了调整原因,并就如何看待此次政策调整谈及看法。

  日本前两期《海洋基本计划》将开发和利用海洋资源作为核心内容。第三期较之前两期最大的变化在于突出了维护海洋权益、保障海洋安全。新版《海洋基本计划》中所体现的战略调整与变化,其影响不仅限于日本海洋战略调整,更代表了日本总体国家战略的发展趋向,势必将在或业已在外交、安全等相关的国家战略领域有所体现。

  海洋政策调整重点

  新版《海洋基本计划》最大特征是将海洋政策重点调整至海洋安全保障领域。这一变化最为直观的表现就是在新版《海洋基本计划》的行文顺序上。前两期《海洋基本计划》第二部分,即政府应采取的涉海综合性规范措施中,海洋安全保障相关内容在各项措施中均列在第5位,而在新《海洋基本计划》中,该内容则上升至第1位,变化十分明显。此外,无论在传统的“海洋政策基本方针”部分,还是在新增加的“今后10年海洋政策的理念及方向”部分,涉及安全保障的内容也均被列为首位甚至单独排列出来予以强调。

  第一,从内容方面看,新《海洋基本计划》主要从两个方面体现出日本政府正计划将海洋政策的重点转移至安保领域。一是大肆渲染所谓日本周边海域安保形势及日本海洋权益受到威胁,为这一政策的转变寻找理由或借口;二是在文件中写入加强海洋安保力量建设的具体措施,借此进一步配合与落实其海洋政策的重要转变。

  1.新《海洋基本计划》的绪论部分。该部分明确地指出:“包括领海及专属经济区在内,日本周边海域情况日益严峻,日本海洋权益正面临前所未有的巨大威胁与风险”。从整体上营造出一个极度紧张的本国周边海洋安全态势。相较于第二期计划中“近年来,近邻各国围绕海洋安全保障和海洋权益的主张与活动正日趋活跃”的含混表述,此次计划更为细致地修订并确指为“外国公务船入侵领海、外国军舰在日本领海航行等活动在频率及范围上的扩大”。此外,这个新计划还明确地将朝鲜“以发射飞越日本领土及落入日本海上专属经济区弹道导弹为代表的挑衅行为”视作威胁加以列举。

  2.新《海洋基本计划》第二部分。该文件特意点名将中国公务船在本土钓鱼岛进行的正常巡航视为“入侵领海”,并将其与上述朝鲜发射弹道导弹一道纳入“威胁日本主权及海洋权益”行为之列。

  第二,关于加强海洋安保力量建设的具体措施,新《海洋基本计划》就3个层面的建设进行了详细规划。1.理论建设。提出“综合性海洋安全保障”概念。这一概念既包括确保领海等国家利益、航线安全及所谓航行自由的国际海洋秩序,又包括强化海洋安全保障的基础性政策及补充政策。在战略层面,这一概念的提出意味着日本政府在未来一段时间内必然将海洋情报收集、离岛管理、科技研发、人才培养等领域统统纳入到加强海洋安全保障的范畴之中,体现了其举全国之力来加强海洋安保的明显战略意图。2.体制建设。新《海洋基本计划》最主要的作用之一是通过纲领性指导文件,促使政府各部门在涉海问题上形成合力。与此形成密切呼应的是,新《海洋基本计划》还旨在围绕加强海洋安保来形成一套国内各职能部门与各“盟国”“友好国家”组成的联动机制,加强其扩张型海洋安保。3.装备建设。新《海洋基本计划》虽未对自卫队、海上保安厅等部门的装备建设进行具体设计,但也通过赞成既有装备扩充计划及强调装备扩充必要性等表述,对加强相关装备的建设予以支持。可以预见的是,日本将在以飞机、舰船、卫星为代表的涉海装备领域加大投入,从而促使自卫队、海上保安厅等部门的行动实力随之获得大幅度提升。

  调整海洋政策重点的战略内涵分析

  国家行为体对其既定政策,尤其是涉外政策做出方向性调整与转变的原因是综合性的,至少涉及国内政治主流、国外重要影响、国家领导人认知等3个层面。同时,国家行为体在某一具体战略领域进行的所谓政策重点调整,实际上意味着政策优先顺序的调整,这种调整并不能简单地用变与不变加以概括,而应该结合国家总体战略与其他各领域战略发展态势进行综合分析,从而有助于把握其方向,适时预判,避免出现战略判断的失误。

  第一,从根本上看,日本此次通过新版《海洋基本计划》对海洋政策重点进行的调整,与日本总体国家战略在发展进程与方向上保持了高度一致。所谓发展进程上的高度一致,即:如果将战后日本以经济为中心的国家战略视为当前其寻求政治大国、军事大国地位的前奏,那么,日本在海洋政策上先重视资源开发,然后寻求在“海洋世纪”成为海洋秩序主导者,其特意强调海洋安全政策拟订的当下表现自然容易理解;两者在战略逻辑上的一致性不言自明,先期的海洋经济开发是为其后的政治军事大国构建战略目标服务的。对于后者,日本主要政治势力早在21世纪伊始就结束了在有关国家未来发展战略走向问题上的争执,达成了摆脱战后体制,以“正常国家化”为主体诉求,实质谋求全面大国化的战略共识。日本在海洋政策上强调安全问题,无非就是想要通过渲染周边威胁,从而以实质性扩充军事实力的手段彻底摆脱“和平宪法”“专守防卫型国家”等“战后体制”的束缚,成为集经济、军事、政治大国为一体的真正大国。

  第二,从整体上讲,日本此次所进行的海洋政策调整集中体现了安倍政权的执政理念。通读新《海洋基本计划》不难发现,该文件将安倍以“战略性外交”为主的执政理念贯穿始终。例如,该文件认为,“尊重自由、民主主义、基本人权及法律是为世界带来和平、安全及繁荣的基础”,因此将其视为“与本计划制定与实施相关的理念”,进一步与《海洋基本法》规定的6大基本理念并驾齐驱。这些基本理念与安倍一贯强调的“价值观外交”内涵基本一致,体现了其根深蒂固的冷战思维和两个世界意识形态划分意识。安倍提出的“海洋民主国家联盟”“民主安全菱形”等海洋安全保障的联盟体系构想也均是以此为基础得以构建的。与此同时,在涉及安全合作的部分,该文件除了反复强调“日美同盟”的重要作用,明确将“确保长期且稳定的美国军事存在”视为维护日本在领海等区域海洋权益的手段之外,还多次在谈及构建情报搜集等国际合作体制时,先后使用了“两国间·多国间”“同盟国·友好国”“各层级安全保障·防卫交流”等表达方式。这在一定程度上体现了安倍政权以“日美同盟”为基轴,借“维护航行自由”之名,一方面采用“美日+1”模式在亚太地区推进与菲律宾、印度等国展开海洋安全合作,另一方面极力利用外长防长磋商(2+2)机制与欧美国家构筑更为广泛的“海洋民主国家联盟”,从而试图实现提高日本在“日美同盟”及地区、国际海洋秩序中地位的战略构想。

  第三,海洋资源开发在政策优先序列中排位的下降,的确意味着日本在能源战略、海洋战略等领域可能发生的一些微妙变化。这些变化至少包含以下两方面内容:1.能源战略的重要程度有所降低。虽然2011年大地震引发的福岛核事故曾一度对日本能源安全造成极大冲击,但基于页岩气等非常规油气资源的大量开发、可再生能源技术不断成熟等因素的影响,国际能源市场呈现出买方市场的特征。与此同时,作为科技大国,日本一直在可再生能源市场寻求突破,且已经在可燃冰、氢能源等领域取得了一定的成绩。在上述内外因素的共同作用下,当前日本能源情况相对于第二期《海洋基本计划》发布时的2013年已经出现了明显好转,因而能源问题的紧迫性程度与海洋资源开发在海洋政策优先序列中的排位有所下降。2.经过两期《海洋基本计划》的引导,日本海洋资源开发相对而言已经步入正轨。例如,日本海洋研究开发机构和东京大学的相关团队于今年4月10日宣布,对太平洋南鸟岛深海海底稀土资源进行调查,初步评估2500平方公里范围内的储量超过1600万吨。这正如日本媒体所言:“当整个日本产业界都在为新发现感到兴奋时,政府再出面强调勘探和利用海洋资源已经显得多余了”。

  如何在中日关系缓和的大背景下理解日本海洋政策的调整

  一段时间以来,日本领导人多次就改善中日关系释放积极信号。对此,中国方面也予以积极回应。最终,中日关系以李克强总理时隔8年首次访日为节点实现缓和。然而,必须清醒地看到,此次中日关系的缓和主要表现在经贸领域,日本在诸多其他领域,尤其在军事与政治领域依旧难掩其或明或暗地针对中国的战略实质。

  仅就新版《海洋基本计划》而言,有媒体认为,从该计划最终文本看,安倍政府显然是顾及了正在向好的中日关系,而未在文中直接提及“中国威胁”这样刺激性的字眼。从一些措辞中,甚至能看到在最后时刻紧急修改的痕迹。然而,实际情况并非如此。从文本上看,该计划指出,对于自卫队,需要“切实完善自卫队的防卫力量”,通过人员部署等措施“强化岛屿,尤其是西南诸岛的防卫态势”。对于海上保安厅,该计划也要求其“以‘海上保安体制强化方针’为基础,谋求强化海上执法能力,特别是要针对中国公务船多次进入钓鱼岛及其周边海域巡航的警备体制进行‘紧急整备’”。从实际含义上看,“尖阁诸岛”“尖阁领海”等词汇的使用,明显是指对中日两国间存在的海洋领土争端。与此同时,将被认为是抗衡中国“一带一路”倡议的“自由开放的印太战略”,以及意在加强应对与中国领土争端的“国家安全保障战略”,也同样被写入了新的海洋计划,这无疑旨在从战略层面继续针对中国。

  此外,近年来日本以海洋安全为借口,有计划地进行的军力扩充。其中,最能体现日本军事发展思路的无疑是围绕“出云”号展开的一系列计划,包括“出云”号搭载AV-8B鹞式攻击机甚至将其升级为搭载F-35B隐形战机的航空母舰等均存在可能。对摆出“坚决抵抗中国”架势的《防卫计划大纲》《中期防卫力量整备计划》等文件继续予以落实,更是在彻头彻尾地以“中国威胁”之名,行备战扩军之实。

  值得关注的是,日本新《海洋基本计划》出台后,国内部分媒体进行了该文件“没提及中国”的错误报道。针对这种情况,以下两点逻辑关系值得予以再次梳理。其一,即便在新版《海洋基本计划》中未出现“中国”二字,但无论从中日两国隔海相望地缘政治因素视角出发,还是从中国对钓鱼岛海域实现常态化维权巡航执法的实际情况出发,亦或是从日本早已在新版《海洋基本计划》所涉及的其他政府方针政策文件、战略理念中明确表现出针对中国态势的既有事实出发,我们决不能得出新版《海洋基本计划》不针对中国或者更为荒谬的结论。解读国内政治文件需要深刻理解、体会其内涵,分析外国政策性文件更需如此。其二,虽然中国早就将和平发展道路作为自身社会发展的国际战略,中国领导人也不断通过言、行对此加以反复强调,但以日本为代表的西方国家仍然高举所谓“中国威胁论”对中国进行长期攻击,试图以此挑拨中国与周边国家的关系。应该说,日本不会因为改善中日关系的利益需求,而放弃以“中国威胁论”损害中国国家形象。日本政府在坚持所谓“自由开放的印度洋太平洋战略”对华针对性的基础上,又有加入“一带一路”获利的战略意愿,但这并不能作为其改善对华关系的决定性指标,更不能作为在外交层面换取利益的筹码。

  结语

  《海洋基本计划》是日本海洋政策体系的重要组成部分,在担负着为实施日本国家战略提供物质基础保障、创造有利条件重要使命的基础之上,新版计划又将其与日本国家安全进行了紧密联系。由此可见,日本在海洋世纪追求国家利益的路径还有更为重要的两层含义:一层是通过海洋开发活动落实其海洋权益,并以先进的海洋开发技术为依托,在制定国际海洋秩序的过程中取得主导地位,从而制定出更符合日本国家利益的国际规范,构建出由日本占据主动权的国际海洋秩序。另一层则是由获取利益、强化海军、守卫利益组成的旧式海权思维。受此影响,日本在海洋政策上逐步呈现出举国之力,内外呼应,安保为先,开发辅之的态势。可以说,日本已经将其国家利益和统治意志置于国际海洋秩序的范畴之内加以考量,在巩固国际海洋秩序下海洋大国既往价值观念的过程中,为日本的国家利益和统治意志披上维护国际海洋秩序的保护色,并以此为依据规范其他发展中国家,谋求持续巩固、扩大其海洋利益。

  (作者单位系中国社会科学院日本研究所)