深入推进基于生态系统的海洋管理

作者:王斌 杨振姣  来源:中国海洋报   发布时间:2018-08-02 09:31:56   [打印本页] [关闭窗口]

  自20世纪80年代以来,生态系统管理和海洋综合管理的思想逐步成为海洋管理的主流,并形成了众多的理论探索与实践应用。

  《中国海洋报》此前刊登了两篇文章,分述了两大管理思想及其实践。本文作者对两大理论进行了比较分析,指出两大理论的不同侧重点和各自局限性。作者认为,在新时代,海洋管理应进一步深入推进基于生态系统的海洋综合管理体系,统筹海洋开发与保护,并在规划体系、管理制度、监督评价体系、试点示范等方面提出建议。

  生态系统管理的核心目标是维护生态系统的结构和功能,海洋综合管理的核心目标是确保人类可持续发展。生态系统管理不能完全取代海洋及海岸带综合管理,因为两者的侧重点不同,前者是后者的基础和方法,后者是前者的结果和保障。

  生态系统管理和海洋综合管理的比较分析

  生态系统管理的侧重点主要包括:1.目标是生态系统的功能和过程,特别是生态系统的能量、物质、信息、价值的流动,以及抵御干扰的能力和此后的恢复再造能力,防止物种减少和栖息地破坏。2.立足于利益相关者,特别是直接依靠生态系统功能而获益的基层社区的利益相关者,因此社区的管理能力和管理权利得到重视。3.针对不同特点的生态系统因地制宜采取不同的管理方式,并与当地社区的社会、经济和文化状况相协调,在管理中根据监测评估结果进行调整,实施适应性管理。4.加强机构间的合作,特别是涉及生态系统的各自然资源管理部门之间的合作。

  海洋综合管理的侧重点主要包括:1.目标是实现海洋资源环境和社会经济的可持续发展。2.进一步引申了1994年人类环境与发展大会所确立的“代际间平等”“预防为主”“污染者付费”,强调“整体性”和“跨学科”,特别是科学与政策间的衔接。3.强化了部门间的协调和谐,推动解决海洋生态保护和经济开发之间的矛盾。4.统筹空间边界,管理界线向陆地一侧延伸至影响到海域资源环境的城乡和流域边界,向海一侧主要是国家管辖海域的边界,涉及全球海洋问题则包括了宽广的公海海域,由此可见,其范围综合了海域和陆域相互影响的区域。5.强调要克服涉海部门间和政府层级间的分割问题,要建立跨部门和跨层级有效协调的体制和机制,当然这种协调功能并不是取代而是补充了各个部门或各级政府的职责。6.应用科技支撑,考虑到海洋及海岸带区域的复杂性和不确定性,管理必须建立在科学基础之上,例如风险评估、价值评估、脆弱性评估、自然资产评估、成本/效益分析、监测技术等应普遍应用于综合管理之中。此外,综合管理还强调了“自上而下”和“自下而上”管理路径的同等重要性,要建立公正透明的部门和公众参与机制。

  生态系统管理、海洋综合管理两种方式也各自存在一定的局限性。例如相对于海洋综合管理方法擅长的海岸带管理,典型的大海洋生态系统管理基本没有将与其连接的海岸带生态系统纳入进来,因为它是以近海和远洋的渔业资源为基础的。反之,对于海洋生态系统管理最为核心的生态系统服务功能,海洋综合管理方法的关注程度尚显不足。因此,在海洋生态保护和管理实践中,应该综合两种方法的各自优势,取长补短,协同实现以下几个转变:从侧重保护海洋中的单一目标(物种)向保护海洋生态系统转变;从较为局部的单一海域空间尺度向大尺度多空间转变,直致将海域空间与陆域空间通过人类开发活动的延伸或自然生态系统的关联而联系起来;从较为短期的管理时间尺度向注重长期的时间演化转变,考虑管理行为的长远效应;从注重在海洋中获取直接利益向持续获得海洋生态系统服务功能转变,综合衡量海洋价值;从把人类独立于海洋生态环境向把人类作为海洋生态系统的组成部分转变,推动实现人海和谐。

  基于生态系统的海洋管理初探

  党的十九大提出了加快生态文明体制改革,建设美丽中国的宏伟目标,这必将对中国的海洋管理产生重大而深远的影响。与此同时,沿海经济社会发展给海洋管理提出了新挑战,人民群众对海洋资源环境保护提出了新期盼。为了顺应新的形势,新时代海洋管理应进一步深入推进基于生态系统的海洋综合管理体系,统筹海洋开发与保护。这也是当代世界范围内海洋管理理论、制度、实践发展的必然趋势,其核心目标就是实现人海和谐,根本要求是遵循海洋生态系统内在规律,保持生态系统动态平衡和服务功能,基本方法是综合运用法制、行政、监测评价等多种手段,将“生态+”思想贯穿于海洋管理各方面,实现海洋资源环境的永续利用。

  一是树立人海和谐的海洋生态价值观体系。进一步树立地球生命来源于海洋、依存于海洋的科学理念,推动社会公众认识到保护好海洋就是保护地球生命和人类未来,以绿色发展方式和绿色生活方式善待海洋,积极维护海洋生态健康。

  二是构建现代化海洋经济体系。推进陆海统筹整体优化,推进海洋产业创新驱动发展,积极扶植海洋绿色新兴产业,重点发展绿色、循环、低碳的海洋生态产业,积极落实供给侧结构性改革,提高涉海产业环境准入门槛,实现海洋资源节约和环境友好的绿色发展。

  三是完善基于生态系统的海洋综合管理规划体系。以《全国海洋主体功能区规划》为基本依据,科学划定实施海洋空间规划,把生态指标作为必备要素,全面纳入海洋事业发展综合规划与海洋经济、海域使用、海岛保护、海洋科技等各专项规划。

  四是构建基于生态系统的海洋综合管理制度体系。建立健全海洋生态红线、围填海管控及自然岸线保护、入海污染许可证、近岸海域水质考核、海洋工程项目区域限批、海洋生态补偿和生态损害赔偿、海洋资源环境承载力监测预警、海域海岛有偿使用与市场化配置等制度规范,切实把保护海洋生态环境的理念全面体现于海洋法制之中。

  五是构建基于生态系统的海洋综合管理监督评价体系。研究制定海洋生态文明综合评价指标,开展自然岸线保有率、无居民海岛价值评估、海域资源资产分类评价,建立实施海洋督察制度,探索建立海洋自然资源资产负债表,将其作为沿海各级政府绩效考核内容的优先项目,并与审计、责任追究、奖惩激励等机制挂钩联动。

  六是构建基于生态系统的海洋综合管理试点示范体系。坚持试点示范先行,积极推进海洋生态文明建设示范区、海洋综合管理示范区、海岛生态实验基地建设,健全完善海洋保护区网络,保护海洋生物多样性,推动实施蓝色碳汇行动。

  七是推进海洋生态环境治理修复体系。加强海湾综合整治,推进滨海湿地修复,加快海岸线整治修复,持续建设生态岛礁,同时强化陆海污染联防联治,加快推进污染物排海总量控制,加强入海河流和排污口监管,防控海上污染,提升海洋环境监测评价和灾害预警能力。

  八是推动基于生态系统的海洋科技创新体系。既要力争在深水、绿色、安全的海洋高技术领域取得突破,又要发挥海洋高新技术在生态管海中的支撑作用。加大重大海洋生态环境保护修复项目的科技攻关,对涉及沿海地区经济社会发展的重大海洋生态环境问题开展对策性研究。

  九是健全完善海洋管理统筹协调与公众参与体系。推动建立国家监督、地方落实、企业履责、公众参与的海洋管理机制,实现多方共管、协同共治、责任共担,建立健全区域协同机制,实现跨部门、跨区域的协同决策,营造全社会关心和支持海洋管理的良好氛围。

  十是深度参与全球海洋环境治理体系。针对各类跨国境、跨区域和国家管辖海域以外的海洋生态环境问题,积极开展国际合作,为全球海洋环境治理提供中国经验和中国方案。努力推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球海洋治理体系,在海洋生态环境保护领域彰显我国负责任大国形象,推动构建人类命运共同体。

  总之,中国海洋综合管理的发展趋势,就是将推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标,贯穿于经济富海、依法治海、生态管海、维权护海和能力强海的海洋工作五大体系,构建基于生态系统的现代化海洋治理体系,推动中国海洋综合管理迈向一个新时代。

  (作者单位分别系自然资源部海洋减灾中心、中国海洋大学法政学院,本文首次刊登于《太平洋学报》2018年第6期,此为摘登。)