应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系

作者:王菊英 林新珍  来源:中国海洋报   发布时间:2018-06-06 09:25:58   [打印本页] [关闭窗口]

  6月5日是世界环境日,今年的主题是“塑战速决”。

  海洋塑料污染问题日趋严重,其中小于5毫米的微塑料被称为“海洋中的PM2.5”。目前,国际上对海洋塑料垃圾问题的关注逐渐从科学研究层面向实质性污染管控和全球治理延伸,海洋塑料污染问题已从单一的环境问题演变为环境、经济和政治问题交织的复杂难题。

  本报今起陆续刊登3篇文章,作者从全球、区域、国家和社区等不同层面,介绍现有应对海洋塑料垃圾的治理体系,在比较多边环境协议和软法在海洋塑料垃圾治理中所发挥作用的基础上,探讨全球治理体系的发展态势,指出我国在海洋塑料垃圾污染防治工作中面临的挑战。

  近年来塑料垃圾污染问题由于其数量巨大和无所不在,受到越来越多的关注。有研究表明,自20世纪50年代开始大规模生产塑料至今,人类已经生产了83亿吨塑料,其中的63亿吨已成为垃圾。仅有9%的塑料垃圾被回收利用,12%被焚烧,79%则进入了垃圾填埋场或自然环境中。倘若不改变塑料生产模式和固废管理模式,到2050年人类将会产生120亿吨塑料垃圾。

  大量塑料垃圾通过各种途径进入海洋,模拟研究表明全球192个沿海国家仅2010年向海洋输入的塑料垃圾就约为400万~1270万吨。联合国大会秘书长指出,海洋塑料垃圾是“一个影响到世界各大洋的全球性问题”,从近岸海域到大洋,从表层海水到深层海水和大洋沉积物,从两极到赤道以及海冰中,均发现存在塑料垃圾。由于塑料具有难降解的特点,它可在海洋中逐步积累,据估计全世界海洋中漂浮的塑料量达5兆片,相当于25万吨。世界经济论坛预测,到2050年海洋环境中塑料的重量将超过鱼类的重量。

  《第一次全球综合海洋评估》报告指出,海洋塑料垃圾威胁海洋健康。研究表明有663个物种受到塑料垃圾的影响,包括自然保护联盟受威胁物种红色清单中半数以上的海洋哺乳动物物种。海鸟和海龟等大型海洋生物被海洋中四散分布的塑料垃圾缠绕的图片触目惊心,数百种海洋生物被报道摄食了塑料垃圾并导致物理损伤和死亡。海洋环境中的塑料会逐渐破碎,小于5毫米的微塑料被科学家称为“海洋中的PM2.5”。微塑料可被浮游动物、贝类、鱼类、海鸟和哺乳动物等海洋生物摄食,对其生长、发育和繁殖等产生不利影响。研究发现,在欧洲,通过食用贝类,每人每年摄入的微塑料可高达11000个,我国海盐中微塑料含量最高可达每千克681个,这引起了国内外公众和媒体对微塑料影响健康的高度关注。

  2016年,第二届联合国环境大会将海洋塑料垃圾和微塑料列为与全球气候变化、臭氧耗竭和海洋酸化等并列的重大全球环境问题。海洋塑料不仅对海洋生物和人体健康存在潜在威胁,还涉及跨界污染、产业结构调整和国际治理等问题。目前,国际上对海洋塑料垃圾问题的关注逐渐从科学研究层面向实质性污染管控和全球治理延伸,海洋塑料污染问题已从单一的环境问题演变为环境问题、经济问题和政治问题纵横交织的一个复杂课题。

  全球层面的海洋塑料垃圾治理

  一、多边环境协议

  多边环境协定是具约束力的国际协议,3个多边环境协议与海洋垃圾密切相关。《联合国海洋法公约》为与海洋有关的问题提供了广泛的法律框架,虽然《公约》并未明确提及海洋垃圾,但规定了各国保护和维护海洋环境的一般义务,可用于海洋垃圾监管。《国际防止船舶造成污染公约》是处理船舶海洋污染的重要国际文书,包括防止和减轻船舶污染、意外污染和日常作业中发生的污染的相关规定,附则Ⅴ涉及海洋垃圾污染,并禁止将塑料从船上向海洋排放。《伦敦倾废公约》旨在通过规范向海洋环境倾倒废弃物和其他物质防止海洋污染,而《〈伦敦公约〉1996年议定书》则通过引入反向清单,在管制废弃物倾倒方面比公约更具限制性,塑料未被列入“反向清单”,因此禁止海上倾倒塑料制品。

  其他全球多边环境协议也有相关规定或正在努力减少海洋垃圾,包括针对生物多样性和物种的协议《生物多样性保护公约》《保护迁徙野生动物物种公约》和《联合国鱼类种群协定》等;针对化学品和废弃物的协议《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等。

  二、软法

  软法是随着全球化趋势的演变和全球治理理念的提出而产生的,软法文书是被普遍认为没有法律约束力但会产生实际效果的行为准则,是一种前法律规范,虽不具约束力但会产生实际效果,对国家层面的立法具有启发和激励作用,也是国际立法的前奏或先导,或称前法律阶段的规范或雏形,可反映将来可能的新兴国际法走向。目前来看,在应对海洋塑料垃圾问题上,软法是治理体系发挥作用最为显著的机制。国际上尚无以减少海洋塑料垃圾和微塑料为主要目标的具有约束力的多边环境协议。

  与海洋垃圾相关的全球性软法有多个。世界粮农组织《负责任渔业行为守则》针对废弃、遗失或以其他方式丢弃的渔具问题,规定各国要采取适当措施,包括研究和使用有选择性的、无害环境和效益高的渔具和技术。《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》是目前唯一针对陆源污染的全球性政府间机制,要求各国采用国家行动计划来解决陆源污染问题,海洋垃圾是《纲领》关注的一类重要陆源污染物。“檀香山战略——海洋垃圾预防和管理全球框架”提出了减少陆源和海源垃圾的方法,但没有给出可度量的目标或时间表,在檀香山战略基础上,联合国环境署在2012年建立了“海洋垃圾全球伙伴关系”。2012年联合国可持续发展大会通过了题为“我们希望的未来”成果文件,其中第163段阐述了包括海源和陆源的海洋垃圾造成的危害,要求成员国实施相关公约和计划,在2025年实现“大幅度减少海洋垃圾”的目标。联合国大会通过的第70/1号决议批准了2030年可持续发展目标,目标14要求保护和可持续利用海洋和海洋资源,并明确强调了要减少海洋垃圾污染。

  区域层面的海洋塑料垃圾治理

  除了全球协议和软法文书外,还有多个区域协议和文书涉及海洋垃圾治理,通过区域协调解决海洋垃圾问题。

  联合国环境署的区域海洋项目成功地组织和实施了世界各地的区域海洋垃圾活动,14个区域海洋项目,包括东北太平洋、海湾地区保护海洋环境区域组织海域、东南太平洋、东北大西洋、地中海、黑海、大加勒比海、红海和亚丁湾、东非、西非、里海、南极、波罗的海等,通过了具有法律约束力的区域海洋保护文书,对各区域海洋垃圾的状况进行评估,编制区域海洋垃圾管理行动计划,组织参与国际净滩活动等。

  欧盟有多个倡议用以应对海洋垃圾问题,其中作为欧盟海洋政策支柱的海洋战略框架指令与此最为相关,该指令要求成员国在2020年实现或保持良好海洋环境状况的目标,海洋垃圾位列11个海洋环境目标中,要求海洋垃圾不会对近岸和近海环境造成危害,并设定了具体的监测指标;并通过欧盟固废框架指令、包装废弃物条例(包括塑料袋)和循环经济方法等来解决海洋垃圾问题。此外,涉及海洋垃圾问题应对的还有《赫尔辛基公约》附则Ⅳ、欧盟港口接收设施指令、《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》的海洋垃圾监测倡议和垃圾捕捞(清除)项目、《巴塞罗那公约》等。

  南极海洋生物资源保护委员会也在南极地区发起了海洋垃圾治理计划,具体行动包括监测海洋垃圾,评估哺乳动物被塑料包装缠绕、海鸟内脏被渔钩损伤的风险,以及对渔民和渔船经营者等的公共宣传和教育等。

  国家层面的海洋塑料垃圾治理

  地方和国家行动一直是减轻塑料污染的主要方法,包括使用诸如禁塑(微珠、塑料袋等)、渔具回收激励措施等机制,并取得了积极和可衡量的进展。

  日本2009年通过的《促进海洋垃圾处置法》,旨在控制和减少海洋垃圾的产生,它授权中央政府制定海洋垃圾相关政策,即2010年通过的《全面和有效促进应对海洋垃圾措施的基本方针》。该法案明确了各方在海洋垃圾处置中的责任,成立了促进应对海洋垃圾对策的协调委员会和专家委员会等,同时也强调了个人、公众和国际合作。

  一个国家,若无专门的国家海洋垃圾法案时,则通过在范围更广的立法中包含相关条款来解决海洋垃圾问题。以韩国为例,2009年的《韩国海洋环境管理法案》授权要求制定《海洋垃圾管理计划》,明晰了国家、地方和个人的防止海洋污染义务,采纳了污染者付费原则,并要求促进海洋环境领域的科研和国际合作等。此外,韩国还提出了各种举措,包括垃圾循环再利用或环境友好处置计划、水下废弃物清除计划、海洋废弃物流域管理计划、渔具回购计划、渔具标记计划等。

  美国2006年通过了《海洋垃圾研究、预防和减少法案》,建立了机构间协调委员会,其职责包括海洋垃圾的鉴别、影响评估、清除和预防活动。实施了海洋垃圾计划和海洋垃圾监测计划,调查并解决海洋垃圾的来源,标准化海洋垃圾数据,以科学评估海洋垃圾状况和趋势。美国部分城市制定了“零垃圾”计划,如纽约市提出2030年垃圾减排量300万吨的目标;部分州已于2017年开始实施塑料袋有偿使用制度,以进一步控制和减少塑料袋的使用;并已经出台相关法案,2017年起禁止在个人护理品中添加塑料微珠。

  有些国家不是通过立法,而是通过建立综合国家政策框架来应对海洋垃圾挑战,政策本身并无约束力,但能够通过国家政策策略导向立法,推动不同部门法律法规的通过和修订。荷兰即是如此,基于欧盟和其他区域、国际的政策框架建立了本国的海洋垃圾政策。对荷兰而言,制定政策的关键法律框架是欧盟海洋战略框架指令。此外,荷兰海洋垃圾政策涵盖固废管理、原材料链管理、新型材料管理和生产者责任,努力从末端固废管理转向源头管理。

  其他社会力量在海洋塑料垃圾治理中发挥的作用

  一、基于社会民间力量

  基于社会民间力量,自下而上减少海洋污染的治理方案可产生实质性的效果。如,幽灵网澳大利亚与来自澳大利亚北部的土著社区联盟合作清除渔具,已清除13000多个废弃渔网,并解救了400余只海龟,并确定了优先清网区、禁网区等。通过宣传和教育,可以提高公众对海洋塑料垃圾影响的认识,社区和科学家之间的互动,可改变沿海人群使用塑料和清除塑料的行为。非政府组织也是有影响力的社区治理行动者,绿色和平组织、世界自然基金会和世界保护联盟等大型非政府组织有专门的海洋垃圾计划、投资,其他非政府组织也积极行动,比如“抗击塑料微珠”国际行动,人们可以通过网站或手机应用程序查询哪些产品含有塑料微珠。

  对于海洋塑料垃圾问题,不同的人群,代表不同的立场,采取不同的方法、资源和意识形态。社区团体或非政府组织,对治理所能产生的影响是各不相同的,进而可能改变政府的法规和行业的政策,比如已颁布或正在考虑的塑料微珠禁令。

  二、基于市场机制和企业责任

  联合国环境署甄别了诸如税收、收费、费用、罚款和处罚等市场手段可加以应用,这些机制背后包含的基本原则包括污染者付费、用户自付和全部成本回收等制度。澳大利亚和美国的押金计划,德国的容器现金回收或韩国的网具现金回收等市场手段的应用,可有效地减少乱扔垃圾现象,并从源头减少海洋垃圾。

  企业社会责任会对塑料制品的研发、销售和全生命周期等产生重要影响。有研究报告表明,许多大公司将包装和塑料可持续利用视为企业社会责任的一部分,为避免负面品牌形象,均加大力度改善包装材料和包装技术。2011年塑料行业协会发布了“海洋垃圾解决方案全球宣言”,已有34个国家的60个行业协会签署了宣言。企业社会责任可为企业取得社会经营许可证,但通过社会许可,社区和消费者可以推动企业政策和产品的变革。以塑料微珠为例,立法和消费者感情均会对个人护理品中微珠的使用和相关产业产生重大影响,但是对于不想用天然产品替代塑料微珠的企业,立法漏洞依然存在,社会许可却可以实现变革。

  (作者单位系国家海洋环境监测中心,本文首次发表于《太平洋学报》2018年第4期)