海域使用金征收标准调整缘起

作者:记者路涛  来源:中国海洋报   发布时间:2018-04-26 09:17:09   [打印本页] [关闭窗口]

  ●政策解读

  前不久,《海域、无居民海岛使用金征收标准调整方案》印发。这是时隔11年后,以生态文明理念为核心,对海域使用金征收标准首次进行全面调整。调整海域使用金征收标准,是《生态文明体制改革总体方案》《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《海域、无居民海岛有偿使用的意见》确定的重要改革任务,是落实中央关于生态文明建设的重要举措,对切实维护海域国家所有者权益,推动海洋生态文明建设,促进海洋经济持续健康发展具有重要意义。

  基于此,本报专门邀请方案组织起草单位相关负责人,详细阐释标准调整的背景、过程及调整内容等情况。

  ●背景

  海域法规定,海域实行有偿使用制度。2007年,国家加强了对海域使用金的征收管理,并制订了全国海域等别和海域使用金征收标准方案。

  该负责人说,十多年来,海域有偿使用制度的实施,有效促进了海洋资源保护和合理利用,维护了国家所有者和海域使用权人权益。随着我国国民经济,特别是海洋经济的快速发展,海域资源需求大增,现行的征收标准执行已逾10年,与社会经济、海洋经济发展水平严重不符,调控用海活动的经济杠杆作用得不到充分发挥,海域资源生态价值和稀缺程度难以得到充分体现,已成为制约海域资源公平、合理出让和海域有偿使用实施的短板。

  ●过程

  为落实党中央有关生态文明建设要求,完善海域有偿使用制度,建立海域使用金征收标准动态调整机制,自2015年起,国家海洋行政主管部门组织开展专题研究,邀请经济、财政、法律、资源、环保等领域的专家多次座谈研讨,赴沿海省市开展实地调研,召开中央企业座谈会,听取地方海洋部门和涉海企业意见和诉求,对反馈意见逐条梳理。编制过程中,充分利用国家海洋环境监测中心等单位多年来的海域价格监测样点,调研了大连、秦皇岛、青岛等38个沿海地级市,获取了包括填海造地、构筑物、港口、海底电缆管道等465个样点数据,内容涵盖海域开发利用收益、用海经营状况及所在区域的社会经济水平等情况。

  ●思路

  《调整方案》的编制思路,可以概括为“两个落实,三个充分”。

  “两个落实”,即《调整方案》是对中央严控围填海和保护海岸线的指示以及《海域、无居民海岛有偿使用的意见》等文件精神的贯彻落实,也是对依法管海、生态用海要求的贯彻落实。

  “三个充分”,具体来说,一是要充分体现海域资源生态价值和稀缺程度,将海域生态环境损害成本纳入海域使用金价格形成机制。综合考虑海域资源条件、生态环境状况和社会经济发展,科学评估海域空间资源利用收益和生态环境损害成本,客观反映海域资源的现势价值。

  二是充分发挥海域使用金在调控用海活动中的经济杠杆作用,促进集约节约和生态用海,达到尽可能少用海域的目的,实现海域开发利用可持续发展。

  三是充分考虑社会承受能力。兼顾促进发展和保持经济稳定、社会稳定的需要,使标准调整与经济发展水平相适应,与社会承受能力相适应,实现海域资源开发的经济社会生态效益相统一。

  ●原则

  此次海域使用金征收标准的调整,坚持以下4个原则。

  第一,坚持资源和生态保护优先。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,严格落实海洋生态红线制度,将生态环境损害成本纳入海域使用金价格形成机制,利用价格杠杆促进海域生态保护。

  第二,坚持科学评估合理定价。综合考虑海域资源条件、生态环境状况和社会经济发展,科学评估海域空间资源利用效益和生态环境损害成本,充分体现海域资源的客观现势价值,切实维护国家所有者权益。

  第三,坚持体现政策引领。充分考虑不同产业对海域资源的需求,合理确定海域资源价格,引导海洋产业向深水远岸布局,集约、节约利用海域资源。

  第四,坚持协调衔接利于实施。力求分类清晰、内涵准确、使用方便,与海域管理相关标准的协调衔接,满足管理需要。

  ●措施

  总体来说,《调整方案》保持现行征收标准整体框架不变,对部分分等单元和海域等别、用海方式、征收标准进行了调整,并对用海方式的内涵进行了重新定义。对于具体调整内容,上述负责人作了详细阐释。

  分等单元及海域等别调整:海域分等单元的调整是根据最新的沿海行政区划变化确定,海域等别的调整是依据海域资源和生态环境条件、社会经济状况的差异,经科学评估后确定。调整后,全国海域仍保持6个等别,分等单元由223个减少为221个,10个分等单元的海域等别进行了调整。

  用海方式调整:在用海方式上,根据用海实践和管理需要,现行标准中一级用海方式保持不变,二级用海方式由19种细化调整为24种,其中新增6种,删除了废弃物处置填海造地用海。

  征收标准调整:按照国民经济发展状况、海域空间资源价值、生态环境损害成本,考虑社会承受能力以及国家严控围填海和保护自然岸线等政策要求,对海域使用金征收标准进行了调整,其中填海造地用海的征收标准调整较大。

  具体来说,对建设填海造地用海,按照工业、交通运输、渔业基础设施等和城镇建设填海造地用海分别制订征收标准,以便更准确地反映海域资源在不同产业、不同用途开发利用活动中的价值。调整后,工业等填海造地用海海域使用金加上填海成本,将接近或高于毗邻区域工业用地价格。城镇建设填海造地用海征收标准大幅度提高,由原填海最高标准的180万元/公顷提高到2700万元/公顷,大幅缩小或者接近与毗邻建设用地的土地价格。

  农业填海造地用海、盐业用海的征收标准,制定主体由地方改为国家。该负责人表示,这一调整,主要考虑到农业填海造地、盐田用海对海洋生态环境影响较大,各地制定的标准偏低,差异较大,最低和最高相差300倍~500倍,无法准确体现海域资源价值,也不利于严格管控。“修订后的标准,虽较现行地方标准大幅提高,但仍低于工业等填海造地用海征收标准,为工业填海造地标准的40%~80%不等,与农业填海造地的收益率相符合。”

  该负责人说,征收标准的调整,有利于充分发挥通过经济杠杆管控围填海活动,抑制盲目的填海造地和圈占海域的现象,实现国家严控围填海活动的目标。

  ●效益

  该负责人认为,此次征收标准的调整,在海域资源保护方面,充分落实了全面保护海域资源与生态环境的要求,将生态环境损害成本纳入其中,提高了用海生态门槛,体现了保护自然岸线和海域资源、保护重要海洋生态系统与生态环境的要求。

  在海域空间利用布局方面,有利于促使用海者高效、集约、节约用海。《调整方案》规定,对占用自然岸线的用海,按照征收标准120%征收;对深水远岸人工岛建设的填海造地用海,按照征收标准80%征收。这些措施,旨在发挥经济杠杆对保护自然岸线、引导用海向深水远岸布局的导向作用,以优化海域利用空间布局,推动海洋产业结构调整和升级。

  总体来说,本次海域使用金调整,除城镇建设填海造地外,其他用海平均增幅65%,与同期我国国内生产总值、居民消费价格指数、资源价格综合增长水平等基本保持一致;开放式用海增幅大约为45%,透水构筑物、围海和其他用海增幅在55%左右,工业等填海、非透水构筑物用海等增幅平均为80%。填海、非透水构筑物、盐田等对生态环境影响较大的用海调整幅度大幅提高,生态用海管海的信号强烈。