4.0版海洋功能区划的实施体系

作者:栾维新 王 辉 杨玉洁  来源:中国海洋报   发布时间:2017-11-15 10:42:10   [打印本页] [关闭窗口]

  编者按

  11月8日,本报理论版刊登《4.0版海洋功能区划关键难题的科学认知》一文,讨论4.0版海洋功能区划面临的策略选择、生态文明建设、区划动态性、陆海统筹等关键难题的科学认知问题。本文在此前讨论的基础上,就4.0版海洋功能区划的实施体系进行论述。


  中共中央、国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》要求,“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”,4.0版的海洋功能区划要以构建我国海洋空间规划体系为首要目标。

  为构建海上空间规划提供有力支撑

  统一的海洋空间规划的迫切性。为了合理利用海洋资源、保护海洋环境,由各部门各地区组织编制的海洋相关规划的数量很多。从横向看,具有空间规划性质的有海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岸带综合保护利用规划、海岛规划、环境保护规划等,这些规划大多自成体系、决策分散,规划的内容、期限和边界等都不一致,影响管理效能和社会效率。从纵向看,规划层级日益增多,内容趋同、事权错配,影响海洋空间政策的统一性和有效性。在这样的背景下,亟须在海洋空间规划时,从战略高度协调好各种空间需求,既要保障经济社会发展,也要保护海洋生态环境,超越部门利益。

  充分的海洋功能区划的法律依据。目前,海洋主体功能区规划和海岸带综合保护利用规划等空间规划主要依据行政文件,法律法规依据不充分。各个部门均负责自身规划的编制、执行、评估、调整,即使存在部门之间的沟通协调,也主要是非核心问题的协调,使得规划内容制定、调整、修改缺乏外在约束力。而海洋功能区划是由《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》3部法律共同确立的一项基本制度,并逐步形成了以海洋功能区划制度为核心,以海域使用权制度和海域有偿使用制度为支撑的海域使用管理体系。在这个过程中,海洋功能区划的技术标准、方法体系和配套制度不断完善,形成区划评估、区划调整、区划修编等比较完整的制度体系。

  海洋功能区划具有空间规划的主要特征。2000年以来,规划界开始关注空间规划的相关问题研究。空间规划一般具有以下3个方面的特征。

  首先,空间规划是决定空间发展框架的10年以上的长期基本规划,对其他部门规划具有指导性。海洋空间规划是对海洋上主要经济活动和海洋资源等经济要素进行综合配置的物理空间规划。2.0版和3.0版海洋功能区划都以10年为周期,作为海域使用审批的具体依据已经证明具有很强的可操作性。

  其次,空间规划的目标是优化空间结构。要求不同尺度空间规划的内容有差异,最终目的都是优化空间结构,提升空间利用效率。我国海洋功能区划已经形成全国、省级和市(县)3级不同空间尺度规划体系,国家级海洋功能区划主要划分了5大海区和29个重点海域,构筑了我国海洋利用的宏观框架。省级海洋功能区划主要是划分8类一级功能分区,确定海域的利用方向。市(县)级海洋功能区划主要是在不突破省级一级功能分区的前提下,具体划分二级功能区,甚至落实到了具体用海项目的布局。这3级功能区划在任务重点、空间尺度、信息载荷量和区划内容方面都有明显差异。

  再次,空间规划是为了协调发展与保护以及各类活动对空间需求之间的关系,是公共权力对空间发展作出合理安排,规范空间开发秩序。全国海洋功能区划是由国家海洋局会同相关部门编制报国务院审批,省级海洋功能区划由省级人民政府组织编制报国务院审批。

  综合起来分析,目前已经开展的各类海洋空间规划中,海洋功能区划是法律依据最充分、规划管理体系最完整、空间规划主要特征最鲜明的规划形式,具备形成海洋空间规划抓手的各方面条件。从这个角度分析,实施以海洋主体功能区划为基本框架、以海洋功能区划为抓手的海洋空间规划,要比在陆地上“建立空间规划体系”更现实,因为陆地上有法律依据的空间规划比较多,难以统筹。这也是我们建议率先在海洋领域探索“建立空间规划体系”的基本判断。

  为构建海上空间规划体系打好基础

  经过20多年3个版本海洋功能区划的艰苦探索和管理实践,已经为构建海洋空间规划奠定了扎实的基础。在编制4.0版海洋功能区划过程中,需要在理论与方法方面进行更深层次的创新性探索,努力为构建海上空间规划体系打好基础。具体包括以下几个方面的工作。

  一是规范海洋空间信息。海域利用现状的空间分布信息是所有海上相关规划的基础,要在已有工作的基础上,依据共同的海域使用分类标准,逐步规范海域使用现状的空间信息数据库,避免因标准不一致带来的重复工作。二是启动《海洋功能区划技术导则》的修订工作。在系统总结海洋功能区划理论方法研究及实践经验基础上,深入研究修订区划的基本概念、分类体系、指标体系、区划编制规程、审批办法等内容,以指导省、市(县)级4.0版海洋功能区划的编制。三是完善国家、省、市(县)3级区划体系。着重处理好各级功能区划的约束与衔接,在上级区划的指导下编制下级区划,做到海域全覆盖,力求区划时限和时序安排的统一。四是逐步完善海洋功能区划的管理信息平台。着力完善覆盖全海域的管理信息系统,搭建信息联动、项目审批和执法监督3个平台,实现各地区规划管理互联互通和信息共享。

  合理布局海域使用空间

  我国海洋空间规划体系是在海洋生态文明建设的大背景下提出来的,按照海洋属性合理划分海域使用空间,利用海洋功能区划的空间管制手段强化海洋生态文明建设的目标是各级海洋功能区划关注的重点。海洋空间布局不能简单套用陆域的“三生”(生产、生活、生态)空间,而是应以海岸线为轴线,陆向和海向确定不同的划分目标。在海岸线的陆域方向,可将渔业设施、港口设施、工业设施等占用岸线划为生产岸线,城市亲水岸线、旅游观光和浴场等岸线划为生活岸线,人工生态岸线和自然岸线划为生态岸线。全国海洋功能区划需要对海岸线的陆域方向“三生”功能空间有一个比较明确的约束要求,作为省级海洋功能区划的重要依据。而省级海洋功能区划海岸线的陆域方向“三生”功能空间的具体划分,则要以达到优化沿岸陆域空间布局为目标。

  海岸线向海方向管辖海域也可根据海洋功能区划归并为生产、生活、生态功能空间。海水浴场及海上游艇活动等范围可归为生活空间,工业与城镇建设区、矿产能源区、港口航运水域等可归为生产空间,农渔业区、自然保护区和保留区等可归并为生态空间。全国海洋功能区划应该对海岸线向海方向管辖海域的“三生”空间提出一个比较明确的约束要求,作为省级海洋功能区划的重要依据。而省级海洋功能区划具体划分海岸线向海方向管辖海域的一级海洋功能区,并落实国家功能区划对“三生”功能空间约束要求,达到优化海岸线向海方向用海空间布局的目标。海域方向的功能区划分,要以不突破海洋生态红线、渔业保障线、围填海控制线为基础。

  完善海洋功能区划的管理体系

  3.0版海洋功能区划已经在原有规划体系的基础上不断完善,但需要寻求管理体系的创新,重点应抓好以下几方面工作。

  建立科学决策机制。完善海洋功能区划规划领导小组、人大代表、公众参与决策等制度,保障规划的权威性。创新规划决策辅助机制,调整专家委员会构成,以专业队伍和专家团队建设为重点,积极与国内外重要研究机构、重点高校、知名专家对接,建立规划管理专家库,形成“小机构牵动大智库”的规划管理决策辅助机制。海洋管理部门须超脱部门利益,着力协调涉海各方利益。

  强化区划技术保障。海洋功能区划涉及“三生”空间合理比例、海岸线管控指标、围填海管控指标、海洋生态理论等重大理论和现实问题,还包括区划编制技术、编制规程、信息技术、法律法规等方面的创新。以上都需要强有力的技术支撑。明确划定与国家、省(自治区、直辖市)、市(县)各级海洋功能区划编制界限,调动各级海洋管理部门的积极性,提升区划的共识,促进各层级、多类型功能区的衔接、协调。海洋功能区划既需要海洋科学方面的专门人才,也需要空间发展战略方面的人才。应通过引进和培养两种方式,强化规划综合性人才的培养,增强区划技术人才的保障能力。

  建立区划评估机制。在已有海洋功能区划评估制度的基础上健全第三方评估机制,加强对区划实施的跟踪管理,及时发现区划实施中的偏差,采取有效应对措施。重点是要建立多元主体协同评估模式,即在政府主导的基础上,组成由政府部门、利益相关群体、专业组织和人员、人大政协成员以及公共媒体、群众代表等共同参加的评估工作机构,并将评估结果作为考核的重要依据。

  建立区划考核机制。根据海洋功能区划中设定的考核指标和考核体系,加强对各地区的考核,发挥考核的导向作用。按照区划实施的目标责任和任务分工,考核各有关部门的落实情况。坚持单位自评和统计部门监测相结合,运用定量考核与定性评估的方法,提高规划评估考核的科学性。以第三方评估的结果作为考核的重要参考,增强规划考核的客观性。把各地区、各部门的考核结果作为党政领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。建立健全问责制,对履职不力造成损失的严格追究责任。建立规划监督机制。强化规划执法监督、公众监督,维护科学有序的规划管理秩序。

  (作者单位系大连海事大学)