推进我国海洋生态环境治理现代化

作者:杨振姣 闫海楠 王 斌  来源:中国海洋报   发布时间:2017-07-19 09:04:47   [打印本页] [关闭窗口]

  20世纪末,国家提出大力发展海洋经济,将海洋资源开发与利用纳入国家发展战略。然而,随着海洋资源开发力度的增大和沿海地区城市化进程的加快,我国海洋生态环境问题日益凸显,主要表现在海洋环境污染加剧、生物多样性降低、渔业资源衰退、自然灾害及突发事件频发等方面。在海洋生态环境形势日益严峻的情况下,政府逐渐调整战略方针,由大力发展海洋经济转变为注重海洋生态文明建设,采取一系列措施治理海洋污染、修复海洋生态系统、保护生物多样性、处理突发事件等。总体来讲,我国海洋生态治理初见成效,海洋生态环境状况有所好转,但治理现代化程度不高,在治理体系和治理能力方面都有待完善和提升。

  当前我国海洋生态环境治理形势

  推进海洋生态环境治理现代化,就是要实现海洋生态环境治理体系的制度化、规范化、民主化,要求国家治理主体运用法治思维和法律制度治理海洋生态环境,形成一个有机的、协调的、科学的、高效的海洋生态治理制度运行系统。

  当前,我国海洋生态治理呈现出不断改革完善的良好势头。

  一是,自20世纪50年代至今,我国的海洋管理体制不断变迁与发展。2013年国家海洋行政管理体制更是进行了深层次的改革,基本形成分部门、分层级管理结合,多部门合作、统一管理的海洋综合管理体制。

  二是,国家海洋主体功能区规划不断完善,进一步强调海洋生态系统的基础性作用,牢守海洋生态红线,划定和保护海洋生态保护区和海洋生态文明示范区。

  三是,《海洋环境保护法》等相关法律得到修订和补充,海洋生态补偿等制度机制不断完善。

  四是,各省市在海洋生态环境现代化治理道路上进行了积极探索,部分地区更是通过规划结合实践为全国海洋生态环境治理提供了宝贵经验和积极启示,如山东日照坚持从山顶到海洋的海域治理理念与统筹规划,实现港口经济发展与生态保护的平衡;广东深圳通过传感网技术、3S技术建立海陆一体化空间数据管理框架,实现了实时、原位、可视化的海洋环境监测。

  存在问题

  总体来讲,我国海洋生态环境治理体系和治理能力有其独特优势,同时,还有许多亟待改进的地方。

  1.海洋生态环境治理体制性障碍仍未破除。目前我国海洋资源管理涉海部门繁多,条块分割,此外,沿海地区各自有本地区省、市、县多级海洋管理机构,负责当地海洋综合管理事务,存在双重领导、区域割裂的现象。

  2.部分沿海地区经济发展方式粗放、产业布局不合理。我国沿海地区产业结构的两个突出特点是滨海工业化和沿海重工化,致使我国近海海域污染严重,海洋生物资源生境遭到破坏,造成了我国海洋生态环境治理的问题和障碍,严重制约了我国海洋生态治理现代化进程。

  3.海洋生态环境治理法律法规、制度体系尚不健全。海洋生态环境法律体系仍相对薄弱,多为单项法规,且行业性突出;区域海洋生态环境治理立法体系缺乏;一些国际先进理念在当前法规中未得到体现;海洋生态环境治理法制化和制度化有待加强。

  4.缺乏系统的海洋生态环境规划体系、陆海统筹体系。现行海洋生态环境治理相关规划内容缺失,形式单一,多集中在海岸带污染治理,没有形成规范统一的海洋生态环境相关规划框架体系;陆地与海洋相关的生态环境保护规划缺乏有效衔接;缺乏合理有效的标准体系,海洋生态治理规范化程度不高。

  5.利益相关者参与不足,治理主体单一。企业和公民海洋生态环境保护意识不强,第三方海洋环保社会组织缺乏,且影响力不高。公民获取海洋生态环境相关信息的渠道狭窄,参与海洋生态环境政策制定的渠道有限。

  相关建议

  我国应结合本国实际情况,提高治理能力,建立具有中国特色的海洋生态环境现代化治理体系,形成空间尺度上涉及超国家层次、国家层次、次国家层次;主体上囊括政府部门、私人部门、第三方部门、公众等多方利益主体;内容上包含空间规划、污染防治、生态修复、灾害预警、保护区建设等多个方面;综合运用多种手段,建设上下互动的海洋生态环境综合治理网络。重点把握以下几个方面。

  1.创新海洋生态环境综合治理体制

  治理从某种程度上讲是一个过程,自然因素和社会环境中诸因素均应按整体方式进行处理。我国应建立海洋生态环境综合治理体制,明确划分海洋行政协调权、决策权与执法权,形成权力制衡以严格规范海洋治理。

  首先,应充分发挥国家海洋委员会的综合协调作用,更好地整合各部门与各管理层级力量,形成合力,提高海洋生态环境治理效率。其次,厘清各部门、中央与地方海洋管理职责与权限,避免或减少职能重复,减少管理矛盾。再次,依据治理现代化理念建立海洋公共参与机制,将政府、非政府组织、公众等多方利益相关者纳入海洋生态环境治理体制框架内。

  2.建立健全海洋生态环境法律法规、政策体系

  法治是现代化治理体系的重要基石。从法律体系来看,我国应制定专门的海洋生态环境治理基本法,作为综合性法律对海洋生态环境保护方面相关事务作出规定,并制定配套的法规政策实施指令、可操作性强的计划、政策,对海洋生态环境治理作出明确、详细具体的规定。

  在国家海洋生态环境治理基本法的框架下,制定与完善配套的地方海洋环境保护法,针对具体海域的海区生态环境治理法,形成多层次的海洋综合治理。

  在违法惩治力度方面,应严格海洋环境立法,对海洋污染、生态破坏行为及其关联行为主体进行行政或刑事处罚,规范相应的奖惩机制,降低海洋生态破坏与环境污染的外部性。在立法过程与执法监督上,应加强信息公开与公众参与,注重多方利益相关者意愿表达,并根据外部环境的发展变化适时对相关法律法规、政策计划作出修订与调整,与时俱进,坚持适应性治理原则。

  3.构建完备的海洋生态环境治理规划体系,加强海陆统筹衔接

  海洋生态环境的恢复与治理较之陆地更具复杂性,需要付出的成本也更为高昂。我国海洋生态环境规划制度的完善需要从两个方面出发:一是如何制定科学、可行的规划,二是保证其得到有效实施。

  (1)需要坚持海陆统筹原则,实现海洋与陆地规划同时与统一。推进产业布局、土地利用规划与海洋功能区划的相互衔接,并且增加区域海洋生态环境治理规划,加强区域合作以及沿海地区行业规划、空间规划之间的统筹衔接。(2)实行海洋生态环境规划评价制度,加强对海洋生态规划的质量、环境影响及实施效果的评价,以保证规划的科学性,降低其对海洋生态环境的负面影响,保证规划的可持续性。(3)加强海洋环境规划标准化建设,健全海洋生态治理的行业规范,制定全面、详细和科学的标准,统一和协调污染监测等标准,并且从制度上切实保证各标准得到认真的执行。(4)将海洋生态环境治理规划制度纳入海洋环境保护相关法律,强化规划监督体系,通过具体的奖惩措施约束和激励行为主体海洋利用行为,建立并完善问责机制,确保海洋生态规划的顺利实施,发挥其应有的约束与激励作用。(5)制定相关规划调整沿海产业结构和布局,发展海洋高新技术,转变粗放的海洋生产方式。

  4.重视海洋科学研究与高新技术发展,实现科技治海

  海洋生态环境的现代化治理离不开海洋科技的强大。我国应重视海洋生态环境科学技术研究与人才培养,整合各高校、科研机构研发力量,创新合作机制。培养和选拔海洋科技和海洋管理人才。加强对国际海洋生态环境治理研究最新进展的跟踪,主动参与国际海洋生态环境治理重大计划,引进先进技术与经验,重点学习与创新海洋垃圾处理技术、海洋监测与评价技术、海洋生态修复技术等。加强三维空间技术、历史追踪技术、动态模拟技术等新兴技术在海洋生态环境治理中的应用,建立人口、资源、环境(侧重海洋生态环境)、社会经济基础数据库及分析评价模型,发展三维、四维数据结构和专家辅助决策系统,建立信息复合产品及分级(国家级、省级、地市级)海洋综合管理信息系统及典型海洋生态系统示范系统。

  5.培养公众海洋保护意识,促进多方利益相关者参与

  现代化治理与传统管理一个重要的区别在于:治理的关键是多元开放。只有在政策制定全过程中参与其中的利益相关方海洋生态环境保护意识强烈,规划才能最终被落实到各主体的实际行动中。因此,应把利益相关方和公众的参与贯穿于整个海洋政策的制定与执行、监督过程中,这既是集思广益的需要,也是协调和平衡利益关系的需要。

  促进利益相关者参与,需要完善公众参与制度。一方面,加强海洋教育,普及海洋生态环境科普知识,传播海洋生态环境理念,提高公众海洋生态保护意识,从而提高其海洋环境保护公共政策与规划制定参与的积极性,并形成维护与监督政策执行的主动性。另一方面,亟须加强政府信息公开,拓宽公众交流与参与渠道。对非政府海洋生态环境保护组织的建立予以支持。在相关法规条例中对海洋政策制定程序中的公众参与进行明确规定,为其提供法律保障尤为重要。

  6.继续加强区域海洋生态环境治理合作

  海洋具有整体性、复合性、流动性的特点,不能简单地进行人为分割,海洋生态环境的污染与破坏带来的影响会蔓延至整片海域,且受人类行为活动的累积影响。因此,对海洋生态环境的维护与治理需要区域间、国家间进行通力合作。我国的海洋环境政策制定必须强调流域—河口—海洋综合治理的理念。建立海洋生态环境治理协调与合作机制,实现不同部门、不同行政区之间的协同共治。建立流域—海洋区域综合治理项目,对于跨省的流域、海洋,建立高级别的区域海洋治理委员会,负责统筹协调各部门、各行政区行动。此外,继续加强与其他国家或地区的双边合作或多边合作。

  (作者单位分别为中国海洋大学、国家海洋局海洋减灾中心,本文首次发表于《太平洋学报》第25卷第4期,此篇为部分内容摘登。)